(本文於二零一四年九月十日載於《信報財經新聞》)

 

97年回歸以前,港英末代總督彭定康建議推行「隨收隨付」式社會退休金計劃。建議後來因財政可行性受到質疑,且會對工作及儲蓄意欲造成負面影響而撤銷,取而代之是2000年頒行的強制性公積金(簡稱「強積金」)。可惜強積金投資表現不濟,以致惹來大眾對老年退休保障的關注。   圍繞老年退休保障的公眾討論一直欠缺清晰焦點,實因其將紓解貧困與爭取選票(或稱政治本錢)混為一談。   部分關注團體對貧困長者水深火熱的處境顯然深表關注。長者貧窮問題所以尤其嚴峻,皆因他們既無工作能力,亦缺乏儲蓄,須倚靠別人的經濟支持與照顧;要知道並非人人老來都有子女供養,香港就設有甚多為貧困長者而設的福利計劃。

 

周永新教授方案 三大目標

論者固然可以質疑扶助貧困長者的現有計劃是否足夠,若然不足,應考慮如何加以改善,甚或質詢改善經費從何而來。但政客與社福團體力推的全民計劃卻未必是支援貧困長者所必需的。   不過,政客及關注團體卻以扶貧為名,不斷要求政府推行某種形式的全民高齡福利計劃,但若目標只為扶助貧困長者,又何需制訂全民計劃?   原則上,任何全民計劃都可以在設計上注入收入重新分配元素以扶助貧者。要是純粹扶貧,實在毋須如此多生枝節。解決任何政策難題最具效率、又最能收效的方案,莫過於對症下藥,採用直接了當的方案。   全民高齡福利計劃並非純粹旨在扶助貧困長者,而是包含其他目的。   周永新教授近期發表「香港退休保障的未來發展」研究報告中對各政黨及關注團體較早前提出的五項方案作出精算分析,並提出第六項方案。   從實效角度而言,這份報告中第六項方案達到三個目標。第一,將現有各項養老方案合而為一,每月向每名長者派發三千元。現有計劃包括具針對性的扶助貧困長者計劃,亦即「綜合社會保障援助」(綜援)及「長者生活津貼」,以及適用於所有長者的「高齡津貼」計劃。   第二,報告中周教授提出他建議的加強援助貧困長者的方案,教授素以扶助貧困長者為己任,在社會上備受敬重。   第三,報告一視同仁,同時惠及中產及社會上層,這兩個階層的長者人數更多。   首兩個目標不難明白,但為何要援助長者人數更多的中產及社會上層?誠然在推行全民退保計劃前,通過提高入息稅,這類長者會先行付出;但香港稅率偏低,工作人口中只有半數納入稅網,中產階級約有半數毋須付出或只需支付極低税款,即可享有每月三千元的長者津貼;而已經退休且毋需納稅者將坐享其成,行將退休者也不例外。若大部分人只顧自身利益,漠視下一代須為此背負稅務重擔的後果,則這一退休保障計劃將可贏盡選票。   將全民高齡福利計劃充作退休保障計劃,其實純粹為達政治目的。利用收入重新分配計劃爭取選民支持,也是政客常施的慣技。在民主政制發展成熟的國家及地區,政客利用倡導此等政策以擴大影響力或爭取連任,已屬司空見慣。

 

 

社福政治的歷史緣起

1871至1890年德意志帝國首相卑斯麥(Otto von Bismarck)既是貴族階級、保皇派,也是普魯士民族主義者;他於1889年率先在德國推行社會保障制度,無非基於政治目的,而非為全民構建社會安全網。自始至終,卑斯麥堅拒推行憲制改革,是為了避免與教會、社會主義黨派,甚至凱撒分權;他所以推行社保計劃,純粹為了收買人心。   此等以政治掛帥的社福制度,均難逃以破產告終的命運。這類社福計劃都有礙經濟增長,為後代帶來沉重債務負擔。各國政客雖然聲稱社福改革勢在必行,但卻一直未有實現。   上述社福計劃往往忽略人均壽命日益延長的趨勢,造成嚴重低估所涉代價,終於難逃破產厄運。事實上,德國在1889年推出首項社福計劃之時,嬰兒的預期壽命僅為42歲。   英國首相張伯倫(Neville Chamberlain)於1925年制定「寡婦、孤兒及長者供款退休金法案」(Widows, Orphans and Old Age Contributory Pensions Act),承諾為年滿65歲的男性及年滿60歲的女性國民提供退休金;當時英國男性的預期壽命為56歲,女性為60歲,這項福利基本上是專為壽命超過預期者而設的社會保險金,對象並非剛剛退休的一群,顯然視退休保障為個人而非社會責任。   但早於1918年設立的全民普選的選舉制度當時只適用於男性人口,卻一直牽制著英國政府,即使預期壽命有所延長,亦不敢提高䦕始領取退休金的年齡。英國人的預期壽命於2011年已達81歲,約較1925年延長22年。目前各地民主政體倒未見有勇氣投票延遲退休金年齡,以恢復社會退休金計劃的償付能力。

 

 

社福計劃   先天不足

據周永新教授在其研究報告中的計算,他所建議的退休保障計劃將於2026年資不抵債,報告內分析的其他三項退保計劃亦將先後於2017年、2024年、2028年落得同一下場。至於其他兩項由政府經常性開支負擔的退保計劃,預計至2041年將約佔GDP2%或2.38%,較政府現時在長者津貼方面開支高出一倍以上(現時比率約為1%)。由此足以證明,在人口老化日益加劇趨勢下,這些計劃代價有多大。   然而,上述估計數字仍屬過份樂觀。首先,人口老化趨勢於2041年其實仍未見頂(只是政府統計處的預測數字止於那年而已)。據聯合國同類預測數字顯示,長者對工作人口比例將持續增加,至2060年漸趨平穩,然後維持至本世紀末期。

其次,計算退保支付款額是基於每月金額只因應生活指標作出調整,對於為期數以十年計的預測,如此假設未免不切實際。事實上隨着各地經濟持續增長,實在難以想像支出款額會維持不變。難道於實質收入續見改善的同時,我㥃會如此忍心,拒絕增加對長者的經濟援助?   第三,上述人口數字似未有顧及人類未來預期壽命日益延長的趨勢。美國社會保障局統計表的估算顯示,美國人到了2070年的預期壽命達83.9歲,估計屬嚴重偏低。迄今對人類壽命最為可靠的預測,首推1993年諾貝爾經濟學獎得主福格爾(Robert Fogel)教授介乎92.5歲與101.5歲之間的估算,即使此一估計略有誤差,香港人的預期壽命應也會大為延長,則各方提出的退休保障計劃均永難資足抵債,根本無法實現。

 

 

三大措施 迎戰老年貧困

究竟還有何可行的退休保障計劃?對背負種種資不抵債計劃重擔的發達國而言,恐怕只有把開始領取退休金年齡提高數年,以舒緩償付能力。對於香港而言,較佳辦法應在於先從開支最高而又最受長者關注的各項開支入手。   本地退休保障制度可循三大措施加以改善:一、注資擴充醫療服務;二、大事改革強積金,為存戶爭取合理回報;三、將公屋租住單位私有化,並降低所有資助房屋應補地價。單憑房屋政策改革,已足以令香港一半人口受惠,使無資產階層獲得價值不菲的房產,藉以增闢財源應付日常開支。此三大措施實可為退休保障締造奇蹟,無產階級尤其受惠。

 

參考文獻:   Robert Fogel, The Escape from Hunger and Premature Death, 1700–2100: Europe, America, and the Third World. New York: Cambridge University Press, 2004.

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