自2000年實施以來,強制性公積金(簡稱「強積金」、MPF)每年平均回報5.1%,扣除同期內的年均通脹,存戶每年實收4.7%。表現強差人意。公眾也很清楚,及早改善有關安排,讓存戶自行轉移強積金,可望改善他們的退休收益;其中儲蓄較少、因而最須要獲得保障的存戶,尤其仰賴強積金能有較佳的表現。

當計劃改善後,也可減輕民粹的訴求,避免改用社會性的退休福利。社會性計劃通常滲入再分配(redistribution)的色彩,把金錢由富人轉移給窮人,或者由年輕的世代轉移給年長的世代。這必然受制於民粹政治,有損勞動和儲蓄的誘因,造成龐大的財政負擔,以致最終無法償付;隨着人口迅速老化,財政將難以維持健全。

俾斯麥(Otto von Bismarck,1871-90年在任)於1889年擔任德意志帝國首相期間,開創全球第一個社會安全制度,但他並非真的想為全民設立社會安全網,而是出於個人政治目的。他出身貴族,擁護帝制,崇尚普魯士民族主義,但拒絕改革憲政,也不欲與教會、社會主義者,甚至國王分權,於是以社保化解國民對他的怨氣。現代的即收即付(pay-as-you-go)制度都師承自俾斯麥;1930年代大蕭條後,獲不少國家採用,尤以民粹國家為然,所有這些國家都在社保裏加入再分配的色彩。

新加坡CPF不足為法

一如所料,主要因為制訂政策時受到政治左右,這些計劃最終基本上都無法償付;經濟固然受害,子孫後代更須肩負龐大的公共債務。環顧全球,政客無不高呼改革社保,但講遠多過做。

純私營計劃基本上是個人的退休賬戶,不帶再分配的色彩,例如香港的強積金。在社會性計劃裏,新加坡於1955年開設的中央公積金(CPF)卻屬異數。新加坡不按世代和收入進行再分配,主要是管理個人的儲蓄,因而得以維持償付,只不過回報同樣差勁。眾所周知,新加坡是小規模的開放型經濟,難以承擔帶有再分配性的社會計劃,以及難以承受經濟下跌的風險;新加坡得免落入社會計劃的窠臼,原因是打從開國起,政府就不屬民粹性。

新加坡的CPF由三種賬戶組成:普通賬戶、醫療儲蓄(medisave)賬戶和特別退休福利賬戶,後兩種賬戶保證每年有4%的回報。1980-2009年期間,當地年平均通脹2.1%;換言之,過去這三十年扣除通脹後,公積金每年實收1.9%。就2000-2009年這最近的十年來說,扣除年均通脹1.5%,每年實收2.5%。至於CPF的普通賬戶,每年只保證2.5%的回報,較另外兩種賬戶為低,扣除通脹後的實收幾乎可以不計。

比較新加坡的CPF和香港的MPF,發現兩者的表現幾無不同,香港5.1%的名義回報雖然高過新加坡的4%,但通脹也較高,抵消了兩者之間本來不大的差別;新加坡過去這五十五年表現之差,顯然不足為法。

退休基金回報差是一個切身的問題。1994年9月,港督彭定康要設立即收即付的社保,本港有七十八位經濟學者聯署反對,並建議成立私營的MPF,認為投資表現會好得多。

智利制度反彈力強

全球第一個私營退休福利計劃見於1980年的智利。當時的總統是皮諾切特(Pinochet),這方面主事人的是勞工社會安全部長皮涅拉(Jose Pinera)。這位畢業於美國哈佛大學的經濟學者,當時以4%的實際回報率來游說國民接受這個制度。

智利僱主一如香港,也要為僱員的退休賬戶供款;與香港不同的是,由僱員獨自決定資金的轉移。智利有五級儲蓄基金可供選擇,按賬戶內固定回報與非固定回報資產不同的比重,以A到E表示。A級基金風險最高,證券(equities)佔資產的比重可達80%;最保守的E級則只買定息的債券;其他三級介乎這兩者之間。

智利制度營運頭二十五年,扣除通脹後年均實收10%,是香港和新加坡的六至七倍。試想想,即使只拿最低工資的智利人也有10%的年均回報,而且按二十五年複式計算。智利制度在過去這十年的表現也不差,期間兩年,資本主義世界備受金融海嘯之苦。但於2000-09年期間,智利即使最保守的E級基金,年均實際回報也有4%,最高風險的A級基金更有9%。

2008年,金融海嘯席捲全球,智利的退休資產大貶值,扣除通脹後的實際回報慘不忍睹:

A級基金:-40%

B級基金:-30%

C級基金:-19%

D級基金:-10%

E級基金:-1%

翌年即收復失地:

A級基金:+43%

B級基金:+33%

C級基金:+23%

D級基金:+15%

E級基金:+8%

以上數據是智利所有退休基金公司的平均值。拜競爭之賜,到2009年年底,即使表現最差的公司也收復了大部分初期的失地。私營基金證實是智利一般存戶的福音。說到底,關鍵不在於一兩年內的得失,而在於較為長期的平均回報。智利在這方面值得自豪。

港式規管窒礙競爭

香港強積金的回報與智利對比懸殊,顯然是制度上的紕漏。香港的基金經理和委任他們的伯樂照理與智利的同樣能幹,單以「無能」兩字,難以解釋兩者為何在長時間內表現懸殊、且持續不變;恐怕只能說,我們所設置的規管嚴重窒礙競爭。

香港的基金公司缺乏有效競爭的一個迹象,是每年收取的管理費可達1.8%,對強積金來說無疑太高。

由僱主而非僱員選擇基金經理的做法嚴重窒礙競爭,相等於確保這個行業,包括各大銀行和保險公司不愁客源,只要僱主肯留用,基金經理即使表現不濟也無妨,這大大妨礙了競爭。

此外,存戶想將資金由一個基金轉移到另一個,費用也是不菲。港人轉工作頻繁,往往同時持有多個前僱主選用的強積金賬戶,每個賬戶都只有小量資金,難以緊貼投資表現而採取行動。

只要存戶無從選擇基金經理人,而代替僱員選擇的僱主對投資表現漠不關心,那樣,負責管理資金的經理即使表現不濟也不愁飯碗,存戶的回報差勁也就在所難免。

要使基金公司有足夠的競爭,僱員的資金必須便於轉移,智利的先例說明,這可以改善回報。

讓資金便攜的同時,對強積金的管理也應大力簡化,以便存戶將四散的資金集中起來,專注於一個賬戶,既獲得強積金局監管的保障,又享有規模經濟的效益。

盡快改善強積金缺點

有說因為僱主也按僱員的薪金供款5%,因此不應該讓僱員隨意轉移強積金。這個說法站不住腳。以為僱主和僱員的供款應該有所區分,這打從一開始就是錯的。經濟系新生都知道,當有競爭的市場達到供求均衡時,僱主的供款必然也來自僱員的薪酬。強積金開始營運頭一兩年,或要圍繞均衡點有所調整,但十年後調整應已完成。

也有人認為,為了抵消對僱員長期服務和離職償付不利的影響,至少僱主供款的部分應該由僱主選用基金經理。但這個要求肯定可以用簡單的修正來達成。何況,僱主借供款來抵消對長期服務和離職償付的影響不但無必要,甚至可以說不應該。但這是另一個問題,不便扯得太遠。

特區政府宜鼓勵強積金盡早改轅易轍,為全港存戶改善回報,尤其是那些儲蓄有限、特別仰賴基金回報以安享晚年的人。私營的強積金較公積金可取,但不乏可改進之處,有關的改革不應受制於銀行、保險業和僱主。這關乎七百萬市民日後的保障,特別是弱勢社群。

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