(本文于2015年6月24日载于《信报财经新闻》)

 

蒂德里克(Kathryn Tidrick)教授所著《大英帝国与英国殖民管治特色》(Empire and the English Character)书中有一段别饶意趣,写英属锡兰总督克利福德(Hugh Clifford)爵士如何「百思不解,为何相较于大英帝国,其他帝国要多花如此大量的人力,才能把属下殖民地的原住民管治妥贴。既然英国派驻500名官员就能管好人口三亿的大国印度,何以法国非以200名官员统治人口仅得150万的小国柬埔寨不可。」

 

蒂德里克教授有意在书中探讨大英帝国时期英国官僚的特性,及其引致的部份后果,所得结论可说毁誉参半;但此书的题材令我再度思索英国殖民政府于1898年入主香港之后,与具强烈抗拒情绪的新界原居民周旋的一段历史。

 

其来有自的怀柔手腕

 

1899年4月17日新界正式开始由英国管治,大埔被选作地区行政中心。政权交接并不和平顺畅,原居当地的华人宗族有感被清政府遗弃,深恐传统土地业权及使用权被侵夺,生活模式受损,于是纷纷组织起民团抵抗。

 

同年4月14至19日,英帝国与新界各大本地宗族爆发「六日战争」。4月15日,派往大埔的125名皇家香港军团印度兵被村民围困;4月17日,英兵向(大埔以西)林村谷发动攻击,将民团迫退往山上。

 

4月18日,近1600名民团向驻扎于上村(邻近元朗)的英兵施袭,但随即被击退。英军以火炮对准围村,民团与村民于4月19日宣告投降。

 

动,想当年新界乡村约有八百,人口约十万,能组织起有近1600人的民团向英军施袭,可见村民不但组织完善,而且士气十足、领导有方。英国殖民政府亦深明不能如应付港岛居民般,将新界原居民迁移。

 

要防止新界再起动乱,殖民政府明白有必要尊重新界传统律例及文化,并在原居民土地使用权、继承权,以及婚姻法方面作出让步于是作了安排,但凡能够证明土地业权者,均可获发地契。新界原居民在土地使用权及继承权方面当年所获的某些优待,一直沿用至今,有部份安排甚至引致与其他本港居民发生冲突。

 

香港地政于是分为新界与其他地区两种制度,新界原居民拥有的土地,则陆续被土地注册处纳入为农业用地。

 

助长垄断的发展模式

 

从前新界土地多属农地,部份至今仍存。 1970年代,由于人口增长,为应付需求而设的新市镇相继出现,新界房屋发展全面展开。1967年暴动,正正揭示了香港严重的房屋短缺问题,高踞民怨之首,今日依然未变。

 

要积极发展,兴建更多房屋,就必须在新界展开前所未有的大规模收地,发出大量甲种/乙种换地权益书,并且实施小型屋宇政策。

 

政府始于1960年1月发出甲种/乙种换地权益书,作为代替在新界新市镇发展区收地的现金补偿,让土地业权人可选择接受特定现金补偿,或取得未来在新界市镇发展区建筑用地的权利。此法可加快征用私有土地以供公共房屋发展,且避免受有关补偿数额的争议延误。于征用荃湾新市镇所需部份土地时首次采用。

 

虽然换地风险难料,但几乎所有新界地主都宁选土地交换权益而不选现金。

 

及至1970年代初至中期,有待政府赎回该等土地权益的土地面积,已累积至3600万平方呎。随着供新市镇发展用作兴建公屋、基建、小区会堂、游泳池、学校的土地比例日增,可供以甲种/乙种换地权益书换作私人发展用途的土地已是少得不成比例。

 

政府察觉这个以地换地的安排愈来愈不胜负荷,于是在1978年7月将甲种/乙种换地权益书的换地比率减至批地额的五成,并于1983年3月停止签发。

 

设立甲种/乙种换地权益书制度,有助于政府收回大批土地,而毋须支付现金或利息,既可免引起冲突,也可让地主取得日后可以转售的换地选择。

 

这可算是个双赢方案,况且香港实行土地批租制度,政府掌管地政大权,理论上可藉控制新推土地的市场流量,以赎回换地权益。

 

在九七年之前,政府卖地一直以甲种/乙种换地权益书竞投形式为主,公开拍卖则少得不成比例。

 

香港回归以后,甲种/乙种换地权益书大都为四大地产发展商所购得,尤如取得土地拍卖投标优势。

 

见利忘本的政策诱因

 

新界新市镇发展的另一结果,在于破坏原居民后人的传统生活方式。1972年年底,政府推行小型屋宇政策,一方面确保原居民的需要及传统受到尊重,另一方面让他们在身不由己的转变中获得补偿。

 

不过小型屋宇政策的缺点,在于对原居民的补偿变成无止境的优待制度不单未能善用土地资源,且被滥用情况极为普遍。既然现时一般新界村民已甚少仍作农耕,那么较为合理的安排反而是更具效益的高楼大厦。

 

此外,利用政府的批地权益赚快钱的原居民日益增加,获批转让权益的比例甚高,以致背离方便原居民在原居农村安居的原意。

 

小型屋宇政策以及甲种/乙种换地权益书,可说是政府以「非强制性补偿方式」收回土地作房屋发展用途的重大创新安排,时至今日,非原居民则视之为过于慷慨的补偿方式。

 

面面俱圆的先天局限

 

由此可见,英国殖民管治方式独特之处,在于处事圆通,力求各方均能接受的方案,以避免不必要的冲突。因此,英国殖民政府也就能够容忍而且尊重新界原居民的权利和传统。一旦无法避免矛盾,亦能贯彻按律化解纷争;例如以下一宗法庭诉讼,对于新界农地是否必须按照在土地注册处的登记,只限作农业用途的裁决,正好说明此精神。

 

1983年Attorney General v Melhado Investment Ltd 案件中,政府指控原本限作农业用途的地段,却被用作贮存钢梁。上诉法庭指出「列于官契中的土地用途仅属说明性质。官契作用在于识别契约相关的土地……若竟将契约条文解作限令承租人75年内只能将有关土地用作破烂公厕,实属荒诞无稽。」

 

上述法庭判决指出根据集体政府租契而描述为农业用土地,并不限作农业用途,而可用于任何毋需建筑物的用途。随着香港日渐发展成全球最繁忙的货柜港,新界货柜堆积、污染环境兼阻塞交通的情况也渐形恶化。

 

值得注意的是,有别于英国殖民政策,历史上葡萄牙、西班牙、法国等在其包括殖民地在内的帝国里,都以中央集权的官僚体制为本,力求创立在文化上(基于宗教、语言、教育制度及国民身分)全面统一的系统。英国在印度的殖民模式就没有要使之归化的意念;只要能从中获利,英帝国利益不受威胁,便容许殖民地保留原来习俗及文化,原住民也不会成为英国子民。

 

本文首段中提及英属锡兰总督克利福德爵士的心中疑问,答案其实显浅不过。假使殖民政策目的不在使之归化,而在包涵多元文化,那么派遣五百名官员已足以管治三亿人。有限度的目标,自然只需有限度的资源。《大英帝国与英国殖民管治特色》作者蒂德里克教授认为英国统治不足之处是不全情投入制订长远发展宏图,未有掌握时机在殖民地成就伟业。但有时抱负愈大,成就反而愈少。

 

参考文献:

 

Kathryn Tidrick, Empire and the English Character: The Illusions of Authority, St Martin’s Press, London, September 1990.

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