(本文於2015年9月16日載於《信報財經新聞》)

大多數人都把租住公屋計劃,視為政府為貧窮家庭提供的一項基本住屋津貼,認為公屋大部份租戶都屬於低收入家庭。

 

其實這並非政策的原意。1953年政府清拆僭建寮屋,於是制訂此政䇿徙置寮屋居民,毋須審查入息和資產,所以這政策並非為扶貧而設。

 

此政策一出,很自然地大量居民於是擁入寮屋居住,作為獲分配公屋的捷徑。1954年,估計全港僅有30萬寮屋居民,但後來獲徙置的寮屋居民卻超過100萬之數。所有寮屋居民,一律可免入息和資產審查,而獲編配公屋單位。是以甚多公屋住戶並非低收入家庭。

 

及至1970年代,政策有了轉變。政府有關房屋政策的安排包括:一)先將貧者安置於受政府大幅資助的公屋單位;二)協助公屋租戶中的富戶遷入居者有其屋單位;三)容許經濟條件較佳者更上層樓,自置樓價較高的私人居所。這正是廣為人知的「房屋階梯」(housing ladder)概念,策劃官員相信,此項構思有助於提升社會的向上流動性。

 

富戶隱形

 

到了1980年代,眼見公屋中有一大部份租戶並非低收入住戶,政府才察覺上述構思有誤。1984年,房屋委員會發表《公共房屋編配政策》(A Review of Public Housing Allocation Policies)文件,提議向公屋富戶收回公屋單位,以便輪候冊中的低收入家庭能儘快「上樓」,同時可合理地分配有限資源,避免公屋政策開支升勢失控。公屋單位租金隨後相應提高,以鼓勵富戶放棄租住。

 

下列圖表顯示此目的是達到的,但我認為並非政策之功。

 

1976年,在全港戶主年齡介乎20至65歲而佔最低及第二最低四份位數的家庭中,租住公屋的家庭所佔百份比分別為24.5% 及28.8%(【圖1】)。顯而易見,這類家庭的收入與其他家庭其實分別不大,只不過由於得到政府資助,可享較低租金而已。一直以為過去30-40年來公共屋邨為貧者聚居之地,這種在不少人心目中已根深蒂固的觀感,其實大錯特錯。

租戶趨貧

 

時至今日,情況卻有所改變,公屋單位的租戶中,確實以貧戶居多。自1976至2011年期間,公屋租戶佔全港收入最低四份一位數的比率,已由24.5% 激增至 48.4;期內收入低於全港收入中位數的公屋租戶比率,則由53.3% 大幅提升至80%。另一方面,此35年期間,公屋租戶在全港收入最高四份一位數的家庭中幾乎銷聲匿跡,比率由18.3% 劇跌至3.3%。

 

發生這麼巨大的變化,並非因為政府公屋回收富戶單位的政策成功,而是因為20世紀最後25年內,全球捲起一股貿易、投資、金融市場自由化浪潮,以致整體經濟繁榮跨進一大步;與此同時,中國亦對外開放,並進行大事改革。期間城市納富、樓價飆升、製造業北移、跨境戀愛與婚姻,以至再婚趨勢大盛。

 

不過經濟繁榮並非人人得享,社會不均情況漸趨惡化,市區中無力負擔昂貴租金者只能租住公屋單位。房屋策劃官員心目中有助促進社會向上流動性的「房屋階梯」夢想,頓成一廂情願的空想。

 

在香港如此開放的經濟城市,讓市民在公營房屋安居樂業的承諾有如堆沙城堡,被風浪冲散。隨著經濟全球化及中國對外開放,私人樓宇價格升勢不止,令公屋租戶難以在私樓市場置業;公屋漸成退休貧戶以及低收入單親家庭聚居之處。

 

1976至2011年期間,戶主年齡介乎20至65歲的公屋租戶比率由36.3% 減至27.4%(【圖2】)。相反,同期長者租戶(戶主為65歲以上)的比率則由30.9增至48.3%;公屋長者租戶2011年為數237000,與年齡介乎20至65歲的528000個租戶相比,前者實在佔極高比重。

融資安老契機

 

有別於30-40年前,如今的公共屋邨租戶多為需要依靠社會福利金過活的貧戶或退休長者,年青一代較難有可供效法的成功對象。新落成的公共屋邨不少位處新界偏遠地區,這類屋邨的子弟,在與外界頗為疏離的社區中成長,較少機會接觸市區。

 

現今社會不少成功商人或專業人士,都在屋邨成長。雖然昔日公屋居住環境比現時差得多,但當時租戶較為年輕,朝氣勃勃,父母亦往往並非貧戶。可惜即使今天公屋環境遠勝從前,租戶條件卻大不如前。若對現時公屋鄰里仍抱陳年印象,實在是過時的想法。

 

香港現時有約近一半年長住戶居於公屋,若要為長者提供支援,重點顯然應在於容許現時住戶以廉價購買所居單位。如此一來,香港年長人口就能即時以廉價購得足以養老的資產,而大大有助於紓解本地高齡貧窮的難題。

 

目前,年長業主可以選擇將居所通過按揭方式,取得足以安度餘生的生活費。業主去世之後,指定承繼者則有兩種選擇:繼承物業,負責支付尚欠的按揭還款;又或向有關按揭機構償還按揭餘款,然後獲取物業淨值。

 

公屋資產潛能

 

利用名下物業作為養老資本,以及惠及後代的遺產,實為不少文明社會的傳統做法,發展至今才成為由政府負上安老之責而已。舊日社會,父母年事已高之際,由子女負責耕作父母擁有的田地,奉養雙親至他們離世,然後繼承田地。

 

天主教會昔日為繼承土地而無兒無女的寡婦提供種種服務,待其去世之後,其土地則歸教會所有。根據伊斯蘭律令,擁有物業的家族往往設立「瓦合甫」(waqf),亦即家族物業信託,由繼承者負責管理,其中收益則用作安老及撫養下一代之用。

 

放眼目前,若照顧長者的非政府組織有機會繼承長者的財產,會否有較大動機改善有關服務?果真如此,非政府組織大概會像古時教會一樣,樂於承諾履行跨代契約,照顧業主的晚年生活。

 

將租住公屋單位私有化,大批長者業主便得以採取時下流行的融資方式,通過按揭取得養老金,有助於在預期壽命難料的情況下分散風險;而市場擴大,又可提昇參與者的優惠條件。由此推想,若公屋中的年長貧戶得以成為所租單位業主,亦可獲子女較多照顧。

 

如此安排原則上毋須政府經常撥款,而是利用未能用作交易資產、並無市價的公屋單位作為融資工具。據我估計,現有公屋單位倘能進行私有化,則總值可達二萬五千億元。把公屋單位出售便可恢復這些單位的市值,讓長者作為安老之用。

 

在扶助公屋長者租戶方面,公屋單位作為資產的用途當然不止於一種,事實上貧者也不限於長者。政府藉此節省的公屋開支,自可應用於幫肋其他有需要人士。若能把公屋單位蘊藏的財富解封,整體社會定能從中受惠。

 

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