(本文于2015年9月16日载于《信报财经新闻》)

大多数人都把租住公屋计划,视为政府为贫穷家庭提供的一项基本住屋津贴,认为公屋大部份租户都属于低收入家庭。

 

其实这并非政策的原意。1953年政府清拆僭建寮屋,于是制订此政䇿徙置寮屋居民,毋须审查入息和资产,所以这政策并非为扶贫而设。

 

此政策一出,很自然地大量居民于是拥入寮屋居住,作为获分配公屋的快捷方式。1954年,估计全港仅有30万寮屋居民,但后来获徙置的寮屋居民却超过100万之数。所有寮屋居民,一律可免入息和资产审查,而获编配公屋单位。是以甚多公屋住户并非低收入家庭。

 

及至1970年代,政策有了转变。政府有关房屋政策的安排包括:一)先将贫者安置于受政府大幅资助的公屋单位;二)协助公屋租户中的富户迁入居者有其屋单位;三)容许经济条件较佳者更上层楼,自置楼价较高的私人居所。这正是广为人知的「房屋阶梯」(housing ladder)概念,策划官员相信,此项构思有助于提升社会的向上流动性。

 

富户隐形

 

到了1980年代,眼见公屋中有一大部份租户并非低收入住户,政府才察觉上述构思有误。1984年,房屋委员会发表《公共房屋编配政策》(A Review of Public Housing Allocation Policies)文件,提议向公屋富户收回公屋单位,以便轮候册中的低收入家庭能尽快「上楼」,同时可合理地分配有限资源,避免公屋政策开支升势失控。公屋单位租金随后相应提高,以鼓励富户放弃租住。

 

下列图表显示此目的是达到的,但我认为并非政策之功。

 

1976年,在全港户主年龄介乎20至65岁而占最低及第二最低四份位数的家庭中,租住公屋的家庭所占百份比分别为24.5% 及28.8%(【图1】)。显而易见,这类家庭的收入与其他家庭其实分别不大,只不过由于得到政府资助,可享较低租金而已。一直以为过去30-40年来公共屋邨为贫者聚居之地,这种在不少人心目中已根深蒂固的观感,其实大错特错。

租户趋贫

 

时至今日,情况却有所改变,公屋单位的租户中,确实以贫户居多。自1976至2011年期间,公屋租户占全港收入最低四份一位数的比率,已由24.5% 激增至 48.4;期内收入低于全港收入中位数的公屋租户比率,则由53.3% 大幅提升至80%。另一方面,此35年期间,公屋租户在全港收入最高四份一位数的家庭中几乎销声匿迹,比率由18.3% 剧跌至3.3%。

 

发生这么巨大的变化,并非因为政府公屋回收富户单位的政策成功,而是因为20世纪最后25年内,全球卷起一股贸易、投资、金融市场自由化浪潮,以致整体经济繁荣跨进一大步;与此同时,中国亦对外开放,并进行大事改革。期间城市纳富、楼价飙升、制造业北移、跨境恋爱与婚姻,以至再婚趋势大盛。

 

不过经济繁荣并非人人得享,社会不均情况渐趋恶化,市区中无力负担昂贵租金者只能租住公屋单位。房屋策划官员心目中有助促进社会向上流动性的「房屋阶梯」梦想,顿成一厢情愿的空想。

 

在香港如此开放的经济城市,让市民在公营房屋安居乐业的承诺有如堆沙城堡,被风浪冲散。随着经济全球化及中国对外开放,私人楼宇价格升势不止,令公屋租户难以在私楼市场置业;公屋渐成退休贫户以及低收入单亲家庭聚居之处。

 

1976至2011年期间,户主年龄介乎20至65岁的公屋租户比率由36.3% 减至27.4%(【图2】)。相反,同期长者租户(户主为65岁以上)的比率则由30.9增至48.3%;公屋长者租户2011年为数237000,与年龄介乎20至65岁的528000个租户相比,前者实在占极高比重。

融资安老契机

 

有别于30-40年前,如今的公共屋邨租户多为需要依靠社会福利金过活的贫户或退休长者,年青一代较难有可供效法的成功对象。新落成的公共屋邨不少位处新界偏远地区,这类屋邨的子弟,在与外界颇为疏离的小区中成长,较少机会接触市区。

 

现今社会不少成功商人或专业人士,都在屋邨成长。虽然昔日公屋居住环境比现时差得多,但当时租户较为年轻,朝气勃勃,父母亦往往并非贫户。可惜即使今天公屋环境远胜从前,租户条件却大不如前。若对现时公屋邻里仍抱陈年印象,实在是过时的想法。

 

香港现时有约近一半年长住户居于公屋,若要为长者提供支持,重点显然应在于容许现时住户以廉价购买所居单位。如此一来,香港年长人口就能实时以廉价购得足以养老的资产,而大大有助于纾解本地高龄贫穷的难题。

 

目前,年长业主可以选择将居所通过按揭方式,取得足以安度余生的生活费。业主去世之后,指定承继者则有两种选择:继承物业,负责支付尚欠的按揭还款;又或向有关按揭机构偿还按揭余款,然后获取物业净值。

 

公屋资产潜能

 

利用名下物业作为养老资本,以及惠及后代的遗产,实为不少文明社会的传统做法,发展至今才成为由政府负上安老之责而已。旧日社会,父母年事已高之际,由子女负责耕作父母拥有的田地,奉养双亲至他们离世,然后继承田地。

 

天主教会昔日为继承土地而无儿无女的寡妇提供种种服务,待其去世之后,其土地则归教会所有。根据伊斯兰律令,拥有物业的家族往往设立「瓦合甫」(waqf),亦即家族物业信托,由继承者负责管理,其中收益则用作安老及抚养下一代之用。

 

放眼目前,若照顾长者的非政府组织有机会继承长者的财产,会否有较大动机改善有关服务?果真如此,非政府组织大概会像古时教会一样,乐于承诺履行跨代契约,照顾业主的晚年生活。

 

将租住公屋单位私有化,大批长者业主便得以采取时下流行的融资方式,通过按揭取得养老金,有助于在预期寿命难料的情况下分散风险;而市场扩大,又可提升参与者的优惠条件。由此推想,若公屋中的年长贫户得以成为所租单位业主,亦可获子女较多照顾。

 

如此安排原则上毋须政府经常拨款,而是利用未能用作交易资产、并无市价的公屋单位作为融资工具。据我估计,现有公屋单位倘能进行私有化,则总值可达二万五千亿元。把公屋单位出售便可恢复这些单位的市值,让长者作为安老之用。

 

在扶助公屋长者租户方面,公屋单位作为资产的用途当然不止于一种,事实上贫者也不限于长者。政府藉此节省的公屋开支,自可应用于帮肋其他有需要人士。若能把公屋单位蕴藏的财富解封,整体社会定能从中受惠。

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