(本文於2015年9月23日載於《信報財經新聞》)

 

近日有傳媒報導,指政府將於明年發表的施政報告中,建議取消強制性公積金對沖機制(以強積金抵銷遣散費及長期服務金的安排),勞工及福利局局長張建宗作出回應,表示政府仍正就有關問題搜集意見,目前未有定案,事件引起頗大關注。

 

有部份商界代表認為,取消對沖機制有損商界利益,中小企更會首當其衝;勞工界代表則對上述傳聞表示歡迎。新聞報導中把這個議題說成是零和遊戲,亦即對壘雙方不勝則負,但實情並非如此,取消對沖機制反會對整體社會有利。

 

強制適得其反

 

強積金在2000年推出,為鼓勵商界支持,於是作出「對沖」安排。在此之前,個別公司自行制訂公積金計劃,此類自發性計劃亦成為僱主用以吸引優秀員工的競爭手段,其中有部份採用類似「對沖」安排也許無可厚非,但強積金乃強制性計劃,實不應容許僱主作「對沖」安排。

 

當時我和其他經濟學家都有所議論,認為強制所有公司採用強積金「對沖」安排殊不合理、多此一舉。在香港競爭如此激烈的市場環境,僱主在強積金計劃中的供款大都很快轉嫁僱員身上,部份供款則轉嫁消費者負擔。

 

以為僱主也為強積金供款,不過自欺欺人而已,所謂僱主供款,其實只是往後調整僱員薪金以從中抽取,及轉嫁所需款項於顧客身上。與其繼續維持僱主與僱員雙方供款的假象,倒不如直接由僱員將薪金中10% 撥作強積金,但僱員不會願意如此安排,那麼當初勞工組織又為何主張推行強積金計劃?

 

事實證明,在「對沖」安排下,僱主的確從兩方面得益。第一,僱主得以將遺散費及長期服務金成本轉嫁僱員身上,實際程度則視乎其調整僱員薪金及貨品價格的能力而定。第二,在雙方合力供款的假象下,僱主得以保留代僱員選擇投資基金的特權。在這個大前提下,負責管理強積金投資基金的銀行及基金經理,則有較大誘因為僱主提供優惠條款,而非為僱員爭取較佳回報。

 

結果強積金未能為退休者爭取最高回報,而是讓尋求信貸的企業得益。事實上,設立強積金計劃的唯一動機,應在於取得較佳投資回報,一如1981年在智利推出的同類計劃。

 

良策明智利民

 

在智利總統皮諾切特(Augusto Pinochet)獨裁統治期間,勞工社會安全部長José Piñera(畢業於哈佛大學的經濟學者)受到佛利民(Milton Friedman)著作《資本主義與自由》(Capitalism and Freedom)啟發,對智利的「隨收隨付」社會保障制度大事改革,在1970及1980年代傳為市場經濟自由主義的一時佳話。

 

智利的私營退休福利計劃創全球之先河,由政府監管,規定僱員抽取薪金中10% 作為供款,然後投資各種國內外固定回報資產及證券。智利因而得以累積全球最大筆高回報退休資本,堪供哥倫比亞、印度以至俄羅斯等全球廿多國借鏡。

 

1980年,Piñera向智利國民推介這套計劃時,以實質年回報率4%為例來加以說服,正式實施之後,更出現星級回報:從1981年中至2015年中33年之間,錄得8.7% 的實質年回報率。

 

各種投資基金之間競爭激烈令基金管理費維持在低水平。新加坡的情況卻並非如此,其中央公積金(Central Provident Fund,簡稱CPF)由政府直接管理,由於缺乏市場競爭與透明度,CPF的回報表現大大落後於智利,同期實質投資年回報率僅為1.75%。

 

對比高下立判

 

香港強積金的投資回報表現與新加坡CPF大致相若,自實施以來,由2002年中至2015年中,錄得2.28%,略高於新加坡CPF同期的0.45%回報表現;與智利在此期間的退休金實質回報5.48%相比,新加坡和香港兩地回報表現可謂相形見絀。

 

港人對此自然心感不滿,更難免對退休前景憂心忡忡。香港強積金投資回報表現不濟,問題在於缺乏以為退休者爭取最高回報為目標的有效競爭。

 

「對沖」安排正是競爭失效的一大主因,因為其中產生的競爭未能令僱員受惠,反而讓僱主獲益。直至目前為止,強積金中只有僱員供款部份可以轉移,僱主供款至今仍未解禁。

 

競爭失效亦皆由可供選擇的投資基金過於繁雜。現時可供僱員選擇的基金多達457種,其中又分為六大類;如此安排只會令僱員眼花瞭亂、無所適從,失去競爭的意義。

 

智利的退休金計劃,則由僱員全權決定是否轉移退休金。該國的計劃任由國民從A到E五項基金中作出選擇,它們的分別是賬戶內固定回報及非固定回報資產的比重不同。A項基金風險最高,其中證券佔資產的比重可高達80%;E項基金最保守,其中證券最高僅佔5% 的比重;其他三項則介乎這兩項之間。

 

至於C項基金,其回報表現處於五項基金表現的平均水平。在1981年中至2015年中這段期間,智利C項基金的實質年回報率達8.5%;而自2002年中至2015年中,其年回報率為5.48%,遠勝香港強積金的3.01%。

 

基金公司之間缺乏競爭,亦可從每年行政費用及外聘基金管理費高昂的現象中得知端倪。

 

根據強制性公積金計劃管理局 2012 年11月發表的一份研究報告,2007年全年強積金管理費總值比率為1.74%,其中外聘基金管理費佔0.59%,較下列各地基金管理費比率為高:計墨西哥1.32%、澳洲1.21%、美國 0.83%、智利0.60%(其中外聘基金管理費佔0.27%);香港強積金行政費比率高達0.75%,智利為0.33%,其餘國家的比率則介乎0.1%至 0.42%,同樣遠較香港為低。

 

不論在管理費用或投資回報方面,香港與智利的退休金計劃的同期數據懸殊,實在極堪憂慮,顯示香港強積金制度紕漏嚴重。單以「無能」二字,實不足以解釋兩地長期巨大差距,事實上反映出香港強積金制度規管不當的確嚴重打擊有效競爭。

 

積金安老為重

 

及早取消「對沖」安排,僱員始能自由抉擇強積金計劃中的安排,有望帶來較佳投資回報。簡化行政手續,亦可方便僱員從精簡的基金名單中作出明智抉擇。

 

鑑於港人轉工頻密,僱員往往同時持有多個僱主指定的強積金賬戶;若能將四散的資金集中起來,僱員也可得享規模經濟效益、較易於掌握基金的投資表現,從而作出較為明智的投資選擇,行政手續得以簡化,自然也有助於減低各種收費。

 

由僱主而非僱員選擇基金經理的做法,無疑嚴重窒礙競爭,變相保障基金管理業,包括各大銀行及保險公司不愁客源,只要僱主肯繼續使用其服務,基金經理也就無需為投資表現對賬戶持有人負責。因此,僱員的資金必須便於轉移,才能激發基金管理公司之間的有效競爭。智利的先例說明,這亦有助於減低收費,改善回報。

 

強積金制度急待改進,必須及早落實改善措施,始有望減輕大力鼓吹實施「隨收隨付」式社會退休保障計劃的民粹壓力。這類社會退保計劃註定受制於政治角力,難免破產收場,打擊工作及儲蓄意欲,並在人口老化趨勢下造成巨大財政負擔,破壞香港財政的穩健制度。

 

政府應修改法律鼓勵強積金及早改轅易轍,為全港存戶改善回報,尤其是那些儲蓄有限,需依靠強積金以安享晚年的一群;成功的強積金制度實在可減少老年貧困。全面施行強積金實在較有利,更可加以優化。這關乎全港市民利益,尤其是弱勢社群的老年保障,改革實不應受銀行、保險公司和僱主等既得利益者所牽制。

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