(本文於2015年11月4日載於《信報財經新聞》)

 

1970年財政司夏鼎基推行的「積極不干預政策」,其實既是經濟政策,亦為管治策略(或哲學)。

 

作為經濟政策,它高舉自由市場資本主義,主導政府施政方針。香港成為舉世知名的最自由經濟體,實在是二十世紀下半葉一大奇蹟,但政府的具體施政並不止於堅守法治,保護私有產權,維持公開而自由競爭的市場、低稅率以及自由貿易。

 

「不干預」的經濟碩果

 

事實上,政府介入市場程度之深,實足以令人質疑香港以自由市場資本主義蜚聲國際的地位,是否實至名歸;然而,香港在這方面的表現雖然並不完美,甚或離此目標尚遠,但卻無損其自由市場資本主義堡壘的地位。

 

經歷了1980-2005二十五年全球化帶來前所未見的經濟繁榮,自由市場或更加開放的市場成為經濟繁榮不二法門,已是無庸置疑。對全球化的抨擊著眼之處,在於財富能否更廣泛地分配,有否顧及未能受惠者,以及質疑經濟增長是否帶來負面的影響,須付出代價。

 

中國近30多年來在經濟上持續取得雙位數增長的驕人成績,正是市場力量對促進繁榮威力的明證;近半個世紀以來,以香港、中國以及世界各國的經驗作為印證,積極不干預政策的輝煌成就更是有目共睹。

 

反對者的政治動機

 

但此政策不乏批評者。它的真正意義與作用已漸變模糊,也許是因為各自為私下目的而刻意加以誤解。

 

此政策的批評者大致上可分兩派,第一派批評資本主義未能合其心意,以較公平原則分享繁榮;這派中人多屬社會主義信徒,亦即針對資本主義的反對派,其中又包含不同派別。

 

馬克斯正是最初從科學角度出發的反對派,既肯定資本主義創造財富之力,亦誤以為資本主義終會基於剝削工人階級而自招滅亡。此外,哲學家John Rawls雖推崇資本主義創造繁榮的動力,但認為扶助赤貧必須選擇收入重新分配。

 

至於各種小眾及社區利益(包括女性、兒童、長者、少數族裔、傷殘者、弱勢社群、動物、生物多樣化、文化遺產、集體記憶等不計其數的議題)倡議者,則針對資本主義的公平競爭的主張,以及未能顧及整體社會利益,他們要求政府優待其所好者,好像「積極干預」才是好事!但需知道「優待」某一群體,就等同「待薄」其他人,但這後果往往被置諸腦後。

 

另一派批評者則屬資本家。市場競爭為資本家帶來利益,但個別資本家卻顯然寧願無須在市場競爭而獲政府照顧才獲得最大裨益,這亦等於要政府供應免費午餐。換言之,若遊說政府比在市場競爭更為有利,資本家自然樂於當尋租者。

 

因此,積極不干預政策不僅是經濟政策,同時亦是管治策略,藉以向社會主義及資本主義說客說「不」。

 

在英殖時期,香港政府毋須爭取選票,也就較易向說客說「不」,可惜隨着近三十年來的政治轉變,政府施政難免受到社會主義及資本主義說客所牽制。

 

財政司的把關功能

 

從麥高樂(Hamish Macleod)以至曾俊華等歷任財政司/財政司司長,都一一為捍衛積極不干預政策費盡唇舌。

 

麥高樂(1991-1995年財政司)稱香港的經濟模式為共識資本主義,共識須經諮詢始能達至;當時已有部份立法局議員由民選方式產生,他亦隨之展開諮詢立法局議員的程序。

 

其後數任財政司司長,曾蔭權(1995-2001)強調「最大的支持,最少的干預,以及審慎理財」原則;梁錦松(2001-2003)主張「積極為市場發展創造條件」;唐英年(2003-2007)高舉「市場主導,政府促進」旗幟;曾俊華(2007年至今)雖日益預留大量公帑作為政府積極措施的籌碼,但仍講求「大市場,小政府」。可見特區政府至今仍信守市場資本主義的大原則,但面對說客卻漸由說「不」改為說「是」了。

 

我認為前財政司夏鼎基(Philip Haddon-Cave)當初構思的積極不干預政策,其實顯然別具政治目的。美國學者Alvin Rabushka於1976年就香港財政預算進行的一項研究中推論,財政司的角色在於制衡政府的干預措施。由此亦可推斷,夏鼎基的出發點在制訂明確規則,以免總督過於冒進而採取有違自由市場資本主義秩序的政策,與此同時,他也必須為總督的干預措施建立認受性。

 

積極不干預政策開宗明義的立場並不排除所有來自政府的干預,當市場機制面臨嚴重失效,政府即有充份理據插手干預。對夏鼎基而言,房屋、醫療、教育以及有限度福利,在積極不干預政策的邏輯框架中都可合情合理地加以調節,而這些正是時任總督麥理浩(Murray MacLehose)有意由政府插手干預的範疇。

 

積極不干預政策由是為干預性公共政策提供了被接受的橋樑,此認受性極其重要,政策一致及有連貫性,有利於非由選舉產生的殖民政府彰顯其政策透明度。這並非面向選民的問責性,而是較高層次(資本主義自由市場秩序)在意識形態上的連貫性和一致性,且逐漸獲市民廣泛認同和尊重,更因經濟上造福大多數市民甚至整體社會而備受肯定。積極不干預政策經常受到社會主義信徒抨擊,這是由於只要資本主義自由市場秩序在社會上廣受接納,社會主義信徒的抨擊就會變得無人理會。

 

一位現已退休的殖民地政府前高官曾告訴我,對於各項要求政府支持的政策議案,夏鼎基的立場遠較郭伯偉(John Cowperthwaite)強硬。這本來祇是有關兩位財政司處事作風有異的觀感,我卻認為這其實是因為他們所處政治環境不同而致取態有別。

 

二戰結束之際,英國政府自然不願香港的公共財政為該國帶來沉重負擔。因此,郭伯偉所受社會主義說客要求動用政府資源的壓力較輕,遂能集中精神與資本主義說客周旋。1960年代,計劃經濟不但在全球被視作促進經濟增長的可行之道,更被奉為較佳方案。但郭伯偉不以為然,在他的帶領下,香港走上了一條截然不同的發展之路。

 

1971年夏鼎基接任財政司,以低技術及出口為主的工業化之勢已成,勞資關係漸趨緊張。1967年暴動風潮過後,麥理浩抵港履任,展開重建工作,政府資源轉為投向以社會福利為主。夏鼎基備受資本主義與社會主義兩派尋租者與說客的壓力。郭伯偉在1990年代給我的一封信中提及,他在任內力保航空權自由。但其任後卻是無以為繼。我覺得在向社會主義說客讓步的同時,財政司亦難擋資本主義說客的壓力。

 

問責性的最後防線

 

財政司即使有學術心性,但畢竟並非學者或思想家,不會以引用經濟理論為己任,所推行的政策難免雖兼顧政治目的,而且著眼於所需團結或周旋的政治勢力。

 

由此觀之,從歷任財政司所發表的財政預算案中,多少可看出他們所處的政治環境。夏鼎基的積極不干預政策經歷四十年保存至今,政府須接受問責的官方政策均以之為依歸。市民對此政策的支持度並非一成不變,若社會矛盾無法化解,或感覺政府不能作為依靠,其受支持度即會減退。

 

近20年來,社會主義及資本主義雙方說客勢力日益膨脹,香港的政治制度更助長了強權小眾的呼聲響亮;政治議題變得支離破碎。作為經濟政策兼管治策略,積極不干預政策已陷入腹背受敵的困境。

 

要是政府不再採用積極不干預政策作為經濟及社會政策立場,則公共政策的抉擇就會變成純屬政治討價還價的結果,再沒有邏輯或道德目標、價值可言。

 

認為本地政界分為支持政府的建制派與反對政府的泛民派兩大陣營的籠統觀點,祇能勉強成立。其實各式各樣的聯盟大都只關乎政治議題,在大部份經濟及社會議題上,建制派並非政府政策的忠實擁護者;至於泛民主派,即使在基本策略如令市民深受困擾的「拉布」手段上,亦無法在自己陣營中達成共識。

 

根據《基本法》,政府行政機關有責任制訂政策措施,但若政制變得專向小眾利益傾斜,又無法通過全民普選化解有關政策的分歧,則積極不干預政策所能提供意識形態方面的連貫性和一致性,將變成尚能賦予政府政策可靠性的唯一機制。

 

假若政府喪失其意識形態方面的可靠性,管治就會變得無所憑藉,政府無從團結支持者,人人變為說客或尋租者。政府沒可能滿足眾多民粹要求,人人心有不忿,變成政治惡夢。缺乏問責性及可靠性的政策使政府頓失權威,其認受性終會蕩然無存,無論對捍衛自由市場資本主義抑或有效管治都並非好事。

 

參考文獻

 

Alvin Rabushka, Value for Money: The Hong Kong Budgetary Process, Hoover Institution Press, Stanford, 1976

 

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