(本文於2015年12月16日載於《信報財經新聞》)

 

創新及科技局(創科局)是政府近年來一項重大行政改革措施,在立法會中反對之聲不絕,最終能夠掙脫不同政黨的政治利益枷鎖,上月正式成立,殊非易事;但若要對香港未來經濟發展產生預期作用,該局應儘早制訂開創商機的長遠政策。

 

要制訂成功的政策必須先瞭解近二十年來,規管障礙實為施政失誤的罪魁禍首,政府未能締造寬鬆的營商環境,為日趨僵化的制度拆牆鬆縛,阻礙通過創新及科技推動經濟增長,問題見於以下互為扣緊的三個環節。

 

科技創新 任重道遠

 

第一,科技發展首要得到以利潤掛帥的商界所採納,方能創造市場價值。凡是缺乏即時市場的科技,即使長遠而言終有所成,都無法產生經濟價值。Lenovo、華為、百度、阿里巴巴、騰訊、中海、中遠等企業,其經濟價值均有賴科技所賜。

 

「high tech揩嘢,low tech撈嘢」,十多年來一直是本地商界的口頭禪,意思明顯,就是只有在市場中產生經濟價值的科技才會被採納。尖端科技無疑有利於企業推廣業務,例如金融、航運、貨櫃港、航空貨運站和供應鏈管理公司,都能藉科技把握市場機遇;但亦有不少企業毋需依靠新科技,也能大展鴻圖,它們的創新主要並非依靠科技。

 

第二,今時今日,科技之中以數碼科技和資訊科技最為重要,乃因可應用於各行各業,沒有規限;史上足以與之媲美的科技,唯有電力而已,電能初時雖僅用於取暖、照明,但隨著用途日廣,已成為日常生活不可或缺的科技。正如早期發現電力的漫長過程一樣,現今新科技的未來發展將會路途遙遠。

 

鑑於科技發展的外溢效應,政府理應擔當重要角色,鼓勵適當的基建投資,以帶動數碼及資訊科技發展,現已實施的「數碼21新紀元」策略以及「政府雲端環境」,都是適當的相關措施。

 

第三,特區政府須採取開放措施,掃除障礙、增闢平台,讓各行各業運用科技開拓業務。為昔日社會設置的規管制度依然存在,有意推廣科技用途的企業難免面對重重障礙,當局必須檢討現行窒礙科技發展的制度,解除多餘關卡與過時的規管制度。由於舊有制度的規管範圍遍及各行各業,掃除障礙的任務異常艱巨,可能需時數年以至數十載,才可完成。

 

除非創科局能與其他政策局通力合作,把舊有的管制規條清除,否則數碼及資訊科技所蘊含的經濟價值,將難以全面釋放,例如數碼媒體雖與資訊科技融合,但規管制度往往只狹隘地著眼於對少數特定行業的擁有權加以控制;如金融業雖然在創新方面表現突出,又廣泛採用科技,但若未能解除重重規管,則未來的創新必受牽制。類似情況實在多不勝數。

 

關卡重重 積重難返

 

香港在以科技帶動創新方面一直成效不大,因為每受規管關卡障礙,未能進入巿場。創科局必須與其他部門緊密合作以解決問題;不妨借鏡廉政公署,效法該署三管齊下之道:一)通過調查科處理貪污罪案;二)通過研究部門審視及修訂現行法規、實務,以減低貪污機會及誘因;三)通過社區關係部門喚起社會支持防貪行動。

 

廉署的研究部門的功能尤其值得借鏡,它審查政府部門的條文規限,找出會助長市場貪污的法規,予以修訂;同樣,創科局應務求找出有礙創新企業創造經濟價值的所有法規,加以放寬甚至撤除。

 

不同政府部門的管轄範圍,容易出現交疊的規管現象,有些必須儘快抽出。例如人口急促老化問題,中國內地勢將緊隨香港之後,出現同樣問題,在數十年後將對本地受訓醫護人力的需求構成嚴重壓力。但現行條例則對解決問題與及有關的科技發展造成障礙。

 

政府不但須在本土人力培訓方面多作投資,還須放寬醫療規管措施,從海外輸入已受訓人才,只要匯聚足夠專業科研人才,就能加速醫療生物科學及相關科技行業的發展。事實上,人口結構變化會為醫療市場開創發展機遇。

 

上述範疇牽涉食物及衛生局、教育局、保安局等跨部門職能,各部門均需參與尋求解決方案;而規管關卡有礙創新及科技發展的另一主因,在於尋租活動所衍生的政治經濟。

 

重新分配 利益傾斜

 

尋租可謂一種重新分配資源活動,須靠遊說、竊取、稅收、貪污等政治手法達到效果,由於徒然佔用社會資源,又未能帶來任何經濟價值,對經濟增長造成龐大負累,浪費資源,對創新帶來不利影響。

 

企業盈利一般透過市場競爭取得,有時亦包括遊說政府,爭取特殊待遇或保障;大多數人以為從事尋租活動,往往離不開「裙帶資本主義」(crony capitalism)作風。事實上尋租活動在共產主義及社會主義經濟體更加厲害,皆因在這些經濟體中,更多資源經由計劃經濟分配,在大政府的大前提下,企業通過尋租活動獲得更大得益。

 

尋租活動何以對經濟增長構成如此嚴重的打擊?原因有三:欠缺生產力活動的回報遞增(亦即經濟學所謂的「規模經濟」)、排擠具高生產力的活動、窒礙創新。

 

首先,尋租活動比生產活動易於產生遞增回報,因而更具吸引力。一旦尋租活動增加,整體經濟不斷屯積大量缺乏生產力的活動,經濟增長呆滯。

 

尋租活動有三重相關機制:一,設立尋租制度的固定成本,例如法典;確立以後,律師彼此可通過極低代價控告對方的當事人,否則根本無從提出訴訟。

 

二,有控方就定必有辯方,自動產生更多尋租活動,顧客透過律師提出訴訟,被控的供應商亦自然延聘律師,如此類推;這亦是「回報遞增」的現象。

 

三,尋租者的優勢在於人多勢眾;盜竊或掠奪者若是勢孤力弱,被捕獲的風險就較高,但若盜掠者眾,被捕風險則大減,盜掠所得回報也就較高。盜竊或掠奪在此僅比喻作缺乏生產力的資源重新分配,以別於富生產力的創造價值活動。

 

第二方面,縱然尋租活動未有帶來遞增回報,也一樣打擊經濟增長。尋租活動愈普遍,分配作尋租的社會生產性資源也愈多,造成生產回報日趨下降,而尋租活動回報也會減少。因何會有如此現象?

 

尋租活動盜掠其他生產性經濟活動回報而圖利。這種掠奪行徑驅使創業家遠離生產性高的經濟活動,因為從中所得回報易遭剝奪,反而選擇從事回報不易被剝奪兼生產性較低的活動。

 

尋租活動缺乏生產力,卻霸佔生產性高活動的空間,整體經濟因而受損,大眾但求回報免遭剝奪,容易爭相從事生產性低的活動,至此即使尋租活動亦變得無利可圖,整體經濟則陷入發展不足(underdeveloped)境地,大多數人傾向參與生產性低的經濟活動,這是產權欠保障的發展不足經濟體的典型狀況。

 

良性互動 致勝之道

 

最後,尋租活動對講求創新和科技的經濟活動,尤其有害。尋租活動可分私人及公共兩種:私人尋租活動包括盜竊、剽竊、訴訟,以及其他各種私人轉移方式;公共尋租活動則指資源由私營界別重新分配給國家(例如稅收),或由私營界別重新分配給足以左右私營企業成敗的政府官員及政客。

 

私人尋租活動主要對生產界別造成打擊,而非創新行業的空間,因其排擠生產性高行業。私人尋租者搶奪的是現有財富,如土地、產出、資本等等;即如土匪盜竊貨財、律師控告財力雄厚的大企業、軍隊侵佔經濟發達國家。

 

公共尋租活動衝擊創新行業,皆因創新者在創業過程中對政府所提供的財貨,例如許可證、執照、進口配額之類的倚賴程度實遠較根基穩固的企業為高。往往需要政府作彈性處理,予以支持。百度、阿里巴巴、騰訊所以能夠迅速冒起,亦多虧國家禁止外國企業加入競爭的保護措施。

 

現行規管架構,往往未有顧及新創產品及服務所需申領的許可證及執照。舉例來說,進口蘋果及芒果,固然各有相關法例規管,但對於蘋果及芒果混種的新式水果,卻無任何進口法例可依。假使所需許可證不獲批准,或遲遲未獲批出,有關創新及科技備受打擊之餘,經濟增長亦會受損,甚或導致公職人員乘機貪贓枉法。

 

新式產品生產者,往往易受公共尋租活動影響。創新者既缺乏遊說門路,也往往非政府結交的精英階層。反觀已具規模的生產商,多與政府關係密切。創新者即屬外人,容易飽受暴斂橫徵之苦,一旦創新與既得利益有所抵觸,更有橫遭政府扼殺之虞。

 

創新項目發展需時,風險極高,尤其易受尋租活動影響。即使業務發展順利,回報亦難免受到剝削,一旦創業以失敗告終,創新者更須承擔代價。至於長遠發展期間,尋租者大有從中獲利的機會,因此,遇到尋租活動猖獗之時,人們往往選擇短線貿易以免回報遭剝削。

 

上述論點說明公共尋租活動妨礙創新活動,導致更多資源落入具規模的生產者或公共尋租者之手,甚至削弱整體經濟增長。

 

創新及科技的反對者,不一定是政府官員、政客或大規模企業,倒可以是有共同目標或意識形態的廣義、鬆散的利益聯盟,例如本地專業人士反對輸入外來人才,教育界精英反對擴充學額,以免後起之秀與之爭奪職位,至於入境政策也是對外來人才設置的一重關卡。

 

創新及科技局若能避免只聚焦於科技議題,而亦著眼於降低創新企業的進場門檻,並致力為本地勞動力增添人才及技術,則有望取得應有成效。新加坡及以色列所以能發展成為國際創新及科技中心,皆拜外來人才濟濟,得以支援政策產生良性互動效應所賜;畢竟致勝策略不在勉強發力,而在建立良性互動。

 

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