(本文於2016年4月20日載於《信報財經新聞》)

 

房屋供應是經濟發展中一大環節,無論採用何種方案,以滿足市區現有居民及新移民的需要,都會在經濟、社會、政治層面造成長遠影響。本港近半個世紀以來的房屋政策一直以公共房屋建設計劃為主;時至今日,已有近半人口成為公營房屋住戶,以人口數目比較,香港的公營房屋計劃可算是全球最具規模的計劃之一。

 

市場地域局限

 

話雖如此,香港亦為此付出代價。市區土地供應日益短缺,需在市區以外的周邊地區興建公共屋邨,不少家庭為享受低廉租金而遷往偏遠地區,遠離支援網絡和經濟機遇,上下班交通費用不菲而且費時,這些居民無論跨區求職就業,抑或參與勞工市場方面,都難免比較吃虧。

 

由於租住公屋計劃頗多限制,致令即使遷往別區更為有利(例如有較佳就業機會),租戶亦往往終身只能居於同一單位,是以公屋租戶的流動性遠不及私人樓宇租戶。

 

即使通過居者有其屋(居屋)計劃或租者置其屋(租置)計劃成為業主,流動性同樣受到嚴格限制,業主須補地價才能將單位出售。地價按補地價時的市值計算,這些業主根本未能透過物業升值而充份獲益,故把單位出售意欲大減。住戶往往終身居於所持單位。是以居屋及租置樓宇的二手市場一直未見活躍,與新加坡的情況迥異,皆因當地公營房屋單位可自由買賣,毋須被政府徵收重稅。

 

儘管近數十年來,香港屢經社會轉變及經濟轉型,經濟活動卻依然集中在市區進行。在這些急劇轉變的期間,全港各區的職位分佈情況大致維持穩定,港島及九龍半島佔整體就業機會比率一直維持在75% 左右。

 

另一方面,市區的土地及住宅樓宇供應短缺,樓價及租值已遠超一般市民所能負擔,適齡工作人口大舉北移,遷向新界近年發展的市郊及周邊地區。市區人口比率由1976年的91%降至2011年的58%,減幅高達33個百份點。

 

新界各區人口往返市區上下班的交通問題,更是日趨嚴重。事實上,港鐵系統服務的人口比例,在1986年以後一度下降,及至2011年新界區新路線通車後才見回升。

 

就業配套失衡

 

香港是個高密度城市,具備極高效的交通系統,可惜提供住屋與大多數市民的租住公屋系統卻嚴重缺乏彈性。房屋、運輸、就業機會如何在整體計劃中互相配合,不但對社會及經濟效率舉足輕重,且對勞工市場產生顯著影響。

 

一個把住戶捆綁於編配單位的租住公屋系統,加重遷居成本,只會削弱勞動人口的流動性,令勞工市場陷入失衡、失業普遍的困局。若再加上就業者與職位未能有效配對、長程交通導致擠塞,更將減低工作意欲,進一步扭曲勞工市場。

 

無論在任何市場,經濟效率都會取決於工資調整和勞動力流動性。調整工資具有理順市場的平衡作用,勞動力流動性則有助確保各市場之間工資平等。任何有礙於流動性的制度限制,都會對經濟效率造成不良影響,勞工市場調整通常較其他市場滯後,此等效果尤為顯著,任何磨擦都足以產生持續的扭曲現象,令整體社會付出沉重代價。

 

我和香港大學的同事陳明智近期合力完成一項研究,利用迴歸分析法,把租住公屋對勞動人口參與和失業現象的影響加以量化。根據1996至2011年本地人口普查及中期人口統計,以及1993至2012年綜合住戶統計調查的數據,發現租住公屋男性戶主的失業率確實高於租住私樓的男戶主,而勞動人口參與率亦往往較低。

 

我們的分析把有關家庭特點的各種微觀變化,包括戶主年齡、教育程度、婚姻狀況、子女數目、新移民家庭、自置居所的財富,以及所住地區是否鄰近港鐵運輸系統,以至宏觀商業周期現狀等等,分別設於恒常狀況,研究種種差異。

 

迴歸分析中還包括一項時間趨勢變數,以斷定在所有其他因素處於恆常狀況下,1976至2011年期間的勞動人口參與率及失業率,究竟有所增加抑或減少,結果顯示期間失業率出現長期升勢,此一趨勢或與日漸優厚的福利計劃有關;相反地,勞動人口參與率則明顯下滑,正是職場興旺時慣常產生的負收入效應。

 

此外,分析中發現,在所有家庭的樣本中,租住公屋男性租客的勞動人口參與率遠較私樓租客為低。這現象切合租住公屋有礙流動性和勞動人口參與率的看法,數據分析中的2.8個百份點差距絕非微不足道。

 

地區流動關鍵

 

研究項目亦分析了近五年來未曾搬遷的家庭,此等家庭在決定居所方面已有一段時間,往往在勞工市場參與方面較多制肘,結論是公屋租客的勞動人口參與率較私樓租客為低,相差達百份點3.3。

 

上述結果可說在我們的預期之內。私樓租客在住所流動性的局限,實遠較公屋租客為低,前者若在近五年內未曾搬遷,大概只因不願搬遷而已。至於近年內曾經搬遷的公屋租客,則可以拒絕接受獲指派位置偏遠的單位,而選擇等候下一輪編配。

 

相對於居於租住公屋日久、即使工作地點有變亦不能放棄單位的一群,這類公屋租客在選擇上彈性確實略高。也許這就是租住公屋對近年未曾搬遷過的住戶的工作意欲造成的負面影響。

 

勞動人口的地區流動性低,到市中心就業的機會減少,獲得較佳報酬工作的機會亦相對減低,以致失業率上升。地區流動性偏低會使失業率趨升;不過,勞動人口中亦有人會因失意於勞工市場,索性放棄工作,此舉令失業率下調。

 

研究分析同時顯示,若只比較租住公屋與私樓租客,無論有關租客近五年內曾否搬遷,公屋租客的失業率每高於私樓租客。若將其他考慮設於恒常狀況,公屋租客的失業率高出1.2個百份點。鑑於官方公佈的平均失業率為3.5%,如此差幅實在非同小可。

 

根據我們的研究結果,就租住公屋對勞工市場表現的負面效應,亦可提出另一解說,亦即租住公屋所獲的金錢價值,可減低工作意欲,但從以往實証研究可知,這種收入效應並不顯著。因此,租住公屋利益對男性勞動人口參與的收入效應,應比我們所預計為小;租住公屋系統的負面效應,主要在於地區流動性,而非收入效應方面。

 

根據1993至2012年綜合住戶統計調查重複以上分析,同樣發現類似結果,即使估計效應的程度亦大同小異:公屋租客的勞動人口參與率較私樓租客低2.4%,而據人口普查的數據則為2.8%;相較之下,失業效應甚至超越既往:公屋租客失業率高出2.4%,幾乎超出先前估計一倍。但總而言之,綜合住戶統計調查的結果,大致上在人口普查數據中得到佐證。

 

系統解困契機

 

雖然香港素以公共運輸系統聞名於世,但我們的研究卻發現,租住公屋竟與勞動人口參與下降以及失業率上升扯上關係。基於有關研究時期內,公屋租客佔全港人口幾達三份之一,在全港平均勞動人口參與率為70%、平均失業率為3.5% 的情況下,3個百份點勞動人口參與率的減幅與1.4% 的(男性勞動人口)失業率增幅,從政策角度而言決不可等閒視之。

 

正如我們所指出,勞工市場如此低效,乃因租住公屋系統缺乏彈性,公屋租客被迫終身受困其中,無法適應本地勞工市場的轉變,加上被迫忍受上下班路遙之苦,是以參與勞工市場的意欲大減。

 

為求改善此一現象,政府推出鼓勵就業交通津貼計劃,供低收入在職者申請;並且擴充鐵路系統,即使人口遷離市區趨勢持續,在職者可受惠於這些措施,增加就業機會。不過據我們的研究結果顯示,對於集體運輸交通之便,則未見有顯著正面效應。

 

假使問題核心在於本地租住公屋系統欠缺彈性,則加強有關系統彈性,方能對症下藥。公屋租客若得以較易遷往別區的公共屋邨,就能在不同地區擇業,減低租住公屋造成的限制。

 

政府不會容許真正自由交易的租住公屋市場,假設一個公屋租戶只須向政府繳付租金一千元,竟然獲准以三千元租出同一單位,則掌管政策的有關當局又顏面何存?

 

公屋自由租住市場,需要政府承認租戶擁有其公屋單位的出租權,這基本上等於將所有租住公屋單位私有化。此舉實可減輕公共房屋對勞工市場造成的浪費及低效程度。

 

私有化若能落實,則一個已退休的公屋租戶,即可選擇將位於就業機會較佳的市區單位放租,而另行租住位置偏僻的租住公屋單位,由於不用上班,又可選擇在非繁忙時段乘搭港鐵,對集體運輸服務需求不會造成壓力。

 

我和舊同事廖柏偉約於三十年前發現,基於錯配的安排,亦即房屋消費過低的租住公屋富戶也可獲政府資助租金,租住公屋計劃的消費效率偏低,情況極為嚴重。公屋富戶只須繳納雙倍租金,繼續租住原有單位之餘,也可自置私人物業。雖然法例禁止公屋租戶將其所租住單位轉租,但暗地裡轉租的情況確實存在;無論如何,要向法庭證明租客轉租違規殊非易事。

 

在租住公屋消費低效以及勞工市場低效的雙重效應下,整體社會付出的代價委實沉重。單以租住公屋單位私有化一項措施,就能輕易將GDP提升一兩個百份點,而按貼現值計算,約相當於數萬億元,何樂而不為?

 

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