(本文于2016年6月8日载于《信报财经新闻》)

 

竞争事务委员会(竞委会)就近年住宅楼宇翻新及维修工程进行研究,根据市区重建局和香港房屋协会提供的500项工程数据中超过700项保密招标记录,分析其中的投标形态,结果显示存在操控投标的行为。

 

不用说,这结果自然引起极大回响,因为印证了公众素有的猜疑,矛头直指工程顾问和承建商的贪婪不当行为。幕后黑手昭然若揭,公众自难罢休,但要锁定罪魁祸首殊非易事。

 

竞委会同时谨慎地指称单凭上述研究结果,并不能证明合谋行为「确曾发生」,这倒是言之成理。单凭统计数据反映的投标形态,可以有不同的诠释,要证明有关行为不当,必须从具体个案中找出真凭实据。

 

以偏盖全谬误

 

无论统计资料的相关程度如何明显,所得的讯息属正面抑或负面,都有失实的可能,毕竟有关分析来自一份研究报告,而非可供呈堂的法律证据;要证明罪行「需作进一步调查」,过程难免耗费时间金钱,结果却仍属未知之素。

 

研究报告中所胪列的统计分析始终令人极度关注。究竟政府应有何响应?竞委会又应如何跟进?

 

虽然舆论聚焦于商家贪婪和政府监管不足这两方面,但工商界围标或垄断作风并非纯由贪婪造成,难道不参与围标、垄断的商家就不贪婪?

 

公营机构需遵照政府既定的采购程序,甄选亦有一贯准则,首要考虑在于责任承担,公职人员若是贪污渎职,无论所渉金额如何微不足道,所犯错误亦被视作比浪费百万公帑更为严重。

 

政府守则例必以价低者得,以期易于向公众交待,对竞投人所拥有的私人信息亦不会引用,以免最终投标结果可能受到质疑,于是惯常出现令人怀疑的投标结果与及工程项目超支的现象,竞委会发现投标惯性地偏离成本根本就不足为奇。中标承建商能否顺利完成工程,也是公众的另一关注重点。若中标工程「烂尾」(例如中标承建商破产)收场,无疑令政府极为尴尬。

 

但求无过遗害

 

在价低者得、但需避免工程「烂尾」的大前提下,倾向以往绩优异的竞投者作为首选;政府的采购程序不期然处处设限以促使此等公司顺利中标,由是缩减竞投机会。

 

即使撇除优待大公司的惯例,官僚程序繁琐造成延迟付款,加上中标者须为工程项目垫支大额保证金,令小规模及新成立的公司对竞投公共工程项目却步。至于投标程序的繁文缛节、支付高昂的保证金、承受官僚制度下延期付款的财政负担,非精通此道的大公司实难以应付。一言以蔽之,公开竞投及采购程序非为鼓励竞争而设,而是但求向公众交待,尽量降低「烂尾」风险,项目最终往往所费不菲,竞投价低但工程最终超支。

 

把新成立的小型公司拒诸门外的公开采购程序往往造成同业联盟(cartelization)的垄断和操控投标(bid rigging)现象,其中的屏障一一旨在确保大公司中标,周而复始的游戏规则令大公司有如未卜先知,透过联营方式垄断投标。

 

贪婪若能驱使同业以联盟方式经营,同样亦能使联盟之内互相尔虞我诈,出卖对方亦属获利快捷方式,是以联盟天生不稳定。惟有联盟内成员彼此监察,对作弊者作出制裁,才能防止作弊。

 

假使同业联盟方式行之有效,其最大公敌莫过于毋须受制于联盟同业的新兴公司。门坎下降才有助新公司进场;公共工程项目竞投往往默认较高门坎,对新公司不利,等于让早已进场的公司得享优待。门坎愈高,假以时日,行内同业联盟操控投标的现象只会变本加厉。

 

自从针对楼龄30年以上旧楼的「楼宇更新大行动」计划在2009年推出以来,旧楼翻新工程变得异常昂贵;2012年起,这类私人楼宇更硬性规定必须验楼。

 

依我看来,旧楼维修费用如此高昂、操控投标现象如此普遍,与政府规定必须从认可名册中挑选承办商及分包商绝对有关系,此举对自由竞投无疑构成重大障碍,即使名册定期更新,新公司亦难越雷池一步。

 

因时制宜契机

 

我认为竞委会不妨向廉政公署的经验借镜,该署属下防贪处定期检讨政府规例,尽量减低足以引致贪污的机会;同样,竞委会亦可定期检讨政府各项相关规例及程序,包括投标规则及挑选准则,以审查市场门坎会否过高,或有助长同业联盟、降低经济效率或窒碍竞争之处。毋庸赘言,政府部门应随时准备通力合作,例如修订现行规管惯例及程序,以实现此一目标。

 

经济学研究,尤其拍卖理论及博奕论(game theory),在这方面极有帮助,即使未能彻底杜绝形形色色的操控投标及同业联盟,但总能提供颇有效的对策。事实上,竞委会既具备调查及收集资料的职权,在构建经济分析及知识方面极具优势。

 

2011年,我曾为文反对制订竞争法,因认为立法无助促进竞争之余,反会有碍市场竞争;我一直认为香港市场竞争环境中最有违竞争之处,实源于政府规管及政府垄断,这从教科书市场以至城市发展规划,可见一班。

 

以为操控投标、同业联盟、缺乏竞争皆主要由于贪婪,实在是错判形势。贪婪引致竞争,但竞争过度的「割喉」弊病,令业界宁取同业联盟方式以作平衡。要是没有政府规管造成的市场门坎,同业联盟不仅代价高昂,也难以成事。当政府介入,贪婪驱使商界利用政府制订政策设置市场门坎,并防止同业联盟之间互相倾轧。

 

两年前,The Economist杂志制订一套「裙带资本主义」(crony capitalism)指标,背后理念在于部份行业有「寻租」倾向。经济学家所谓「寻租」,指的是土地、劳动力、机器、资本等生产元素的拥有者,寻求高于在自由竞争市场中可获取的利润,同业联盟、垄断、游说皆为惯用的寻租手段。容易产生寻租活动的行业,例如楼宇维修,倾向于经常与政府互有沟通,或由政府发牌经营,上文所讨论的大型维修工程即属一例。当年香港被《经济学人》列为榜首。

 

香港大部份有违竞争原则的市场惯例,主要源于各类政府规管,影响遍及本地各关键经济环节。竞争事务委员会若能运用其法定权力,对上述现状作出适当改善,可说是造福社会。

 

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