(本文于2016年9月28日载于《信报财经新闻》)

 

香港房屋价格自从1984年以来,除却亚洲金融风暴以及1997至2003年经济衰退时期以外,升势为何从未间断?

 

背后原因有三,两项关乎需求方面,第三项则与供应有关。

 

楼价的宏观形势

 

首先,带动需求的通胀与通缩压力来自海外的商业周期,包括联储局政策及其对利率及汇率所引发的效应。

 

其次,中国开放政策对需求产生双重正面效应:第一项源于本地从制造业转型至服务业,后者促使各类本地服务价格上胀(包括住宅物业胀价);第二项是由于跨境婚姻,令来港移民大增,加上内地买家日益富裕,对楼房需求大大增加。

 

最后,土地发展与楼宇建筑进度缓慢,导致房屋供应增长减慢;对此现象有下列两种分析观点。

 

第一是民粹观点,将楼价飙升怪罪于「官商地主勾结」,喜抨击政府者往往指责政府受发展商、地主指使,为求提高楼价而刻意减少房屋供应,以此为题作出抨击的反对派政客日增。潘慧娴《地产霸权》(2005年初版)一书就已有类似指称,却未能提出充份证据。此指控难以自圆其说,因未能解释为何会形成所谓「勾结」以及是否与楼价颷升同步发生。

 

第二种观点则认为规划与建筑规管,阻延了土地发展与房屋供应;各项规管日增,且越见繁复,政制开放,更加添了不明朗因素,令发展进度更慢。越趋严厉的规管,更易受制于利益集团以及拖延决策程序等政治惯技。

 

美国的前车之鉴

 

规管代价在近期经济文献中一直广受关注,被视为全球各大城市房屋供应增长缓慢的成因之一。哈佛学者Edward Glaeser率先提出,规划与建筑方面的延误,实为拖慢房屋供应的最核心原因。

 

Glaeser研究为何1990年代中期美国各大城市房屋供应未能应付节节上升的需求;在此之前,耶鲁大学经济学教授Robert Shiller曾将问题归咎于非理性群众心理与及过度宽松的借贷安排,根据其所掌握的数据,从1890年至1990年代中期,除经历经济大萧条以及第二次世界大战(【图1】)时期以外,美国单一家庭居所的实质楼价持续稳定。何以楼价竟自1990年代中期开始飙升?Glaeser对此大惑不解,要找出比Shiller更好的答案。

 

 

 

这位哈佛教授提出证据,显示严格规管限制房屋供应,令楼价大幅推高,而房屋供应数量不增,这是全美楼价偏高城市的普遍现象,但在规管较宽松地区则没有这种情况出现。2000年代初,他展开连串先驱研究,发现规限土地用途及建筑大大阻延发展与房屋供应。在纽约市,虽然住宅建筑业竞争激烈,进场门坎形同虚设,但曼哈顿楼价看来较房屋供应成本高出两倍以上,他认为其中差距明显归因于土地用途限制。

 

波士顿的楼宇供应未能追上需求。1960年代,波士顿都会区获发许可证的新建房屋为数172459,至1980年代则减至141347。纵使当地楼价于1990年代飙升,但在该10年期内,仅得84105个新建单位获发许可证。许可证减少之势在多个单位的住宅楼宇中尤为显著。1960年代,都会区内获发许可证的单一家庭住宅楼宇比例不足五成,1990年代竟达八成以上;节省用地的地积比率大大降低。

 

事实上,有关波士顿土地供不应求的证据甚少,问题是当地发展商受制于林林总总的规管,包括地皮面积规管、不规则型地皮禁令、增长限制及分期发展方案、湿地管制、化粪池系统规管、土地分割条例等等。为符合规管所需付的代价估计高于地皮成本20倍。

 

日本的脱困经验

 

相反地日本楼价近20年来未见增长,该国政府对土地用途向来采取放任政策,容许兴建各类型建筑物,只施行少量全国奉行的规管措施。2014年,首都东京新建房屋为数142417(全市人口1330万,市内无空置土地);相较之下,人口为3870万的美国加州同年发出新建房屋许可证为数83657,而人口共5430万的英格兰,同年兴建房屋单位137010个,两者均较东京为少。

 

为何竟能出现如此现象?日本重视土地业权的传统深厚,只要求遵守土地用途地带区划规例。事实上,日本宪法更宣称国民「拥有或持有物业的权利不可侵夺」,私营发展商不得迫使地主买地,地方政府亦无权终止地主对拥有土地的使用权,是以地主在名下土地建筑不受任何限制。不过,这亦不足以完全解释日本的情况。

 

日本市区规划制度本以西方国家模式为蓝本,类似美国式制度;以往日本城市亦划分为各种商业、工业、住宅区。

 

1986至1991年间,日本楼价经历重大盛衰周期紧缩。事后该国不少经济学家纷纷认为土地规划以及用途区划导致土地供应减少,乃罪魁祸首,政府遂听从专家意见,一改原有制度,放宽规管并加快签发许可证,期望经济亦能从泡沫中复苏。

 

因此,东京的商业区对建筑物种类不设限制,东京湾一带原属工业区的范围渐多多层住宅大厦出现。由于走廊及公众地方不列入计算之内,在原有分区内新建住宅大厦,其高度限制因而大为放宽;目前一项正进行公开讨论的建议,更容许业主若拆卸按昔日地震标准兴建的楼宇,于重建时可扩大原有楼宇面积。

 

若非实行上述改革措施,东京的楼宇建筑亦一如波士顿、纽约、伦敦或旧金山,至今仍备受规管。日本因而能在2008年之前,完全不受困扰西方经济体的盛衰紧缩所影响。

 

楼泡的经济代价

 

此外,Glaeser的研究结果反映,1996至2006年的美国楼市兴盛期间,利率占楼价升幅比例低于五份之一,故此信贷宽松不足以构成美国楼价颷升的主因,亦无足够证据显示,楼价升跌乃受按揭审批率或首期要求影响。

 

发展及房屋供应规管僵化现象,实为形成楼市泡沫之最大因素。楼价上升并非经济增长与固定土地供应的必然后果;事实上楼价高企与持续飙升,乃是限制土地发展及兴建房屋的政策取向所致。

 

让房屋供应切合需求升势实在是社会公正平等的先决条件。楼价升势过盛,往往激发种种严重扭曲效应,包括世代矛盾、富者愈富,以及阻挠社会大众迁往有较多理想就业机会的市区。

 

芝加哥大学谢长泰教授与加州大学柏克莱分校Enrico Moretti教授曾发表广被引述的研究,其中显示纽约、旧金山、圣荷西等城市,高楼价有碍劳动力移向高生产力地区,以致丧失经济增长机遇。据两位教授估计,2009年,美国经济因楼价过高,在工资与生产力方面蒙受损失,总值高达19500亿美元(占该国GDP的13.5%),相当于美国一般就业者每人每年增薪8775美元。

 

重建的攻关重点

 

至于香港,改建及重建工厂大厦以供其他用途进展缓慢,亦属本地楼价趋升的成因之一。工厦单位未经许可而改为「劏房」,反映规管严重失误,失误并非在于未能禁止改建,而在于未能促进改建,缓慢与不明朗的改建进度,均为严格规管制度的问题症结。

 

出于环保考虑而坚决反对政府批准较高地积比率的市区发展项目,以及抱着各家自扫门前雪心态,反对在自家邻近地区兴建公共屋邨,同样有碍于改建及重建进度。现时相关安排可谓透明与不透明参半,造成有关程序难有定案,改建及重建计划因而陷于瘫痪。

 

现时香港大部份未发展土地位于新界,根据集体政府租契而列作农地。在广为人知的「永法案」(Attorney General v Melbado Investment Ltd. [1983] HKLR 327)中,上诉法庭在其判决中指所谓农地仅属说明,有关土地并非只限作农业用途;在获得当局许可而不涉建筑用途的情况下,有关农地亦可作其他用途。

 

1991年以后,农地重建一直按规划管制而列作综合发展区,但农地发展须经乡郊地主(原居民后裔)、地产发展商,以及乡郊寮屋居民(居于有关农地,部份居民务农)三方面商议,方能成事。由于有政府官员参与其事,商议程序往往经年;其中土地又多属小型分散地段,是以商议过程更形复杂。不同持份者所关心的利益各异,实难单以谈判方式达成共识。

 

新界土地发展涉及错综复杂的各方利益,无疑为「现状专制」(tyranny of the status quo)创造有利条件。改变农地用途既日益有利可图,处理现状倍添棘手。农地用作存放货柜,是把农地改作商业用途的第一步;后来,乡郊土地更逐渐改作私家车及货车停泊处、产品回收场以及货仓等用途。

 

值得注意的是,1980年代后期,本港货柜吞吐量大增,住宅楼价与建造成本差距亦逐渐扩大(【图2】),这是土地重建规管代价日增的有力证据。踏入1980年代,香港的货柜吞吐量持续增长,至1988年左右高速攀升,于2008年见顶,与此同时,世界贸易增长正开始放缓。

 

 

新界农地既已渐成重要的土地来源,1980年代后期开始,重建发展的规管代价趋升也就不足为奇。改建农地价值持续上升,有关方面达成改建项目协议的希望日趋渺茫,预测楼价只升不跌又有何难。

 

九七以后,随着政治走向两极化,在住宅楼价高企、升势不止的问题上追究责任,顿成焦点社会议题。全港人口中持有及没有自置物业的比例各占一半,此一议题的争议定将持续,限制供应则楼价升,放松供应则楼价跌,有两全的对策吗?

 

首位特区行政长官董建华因计划每年兴建八万五千个公屋单位的政策,被指导致楼市崩溃,最终下台;第二位行政长官曾荫权任满离职之后,被指未能增加土地与房屋供应,任由楼价飙升;第三任行政长官则在无楼一族怨声载道之下,为增加土地供应讨价还价而疲于奔命。

 

当务之急,在于从速另谋对策,通过减轻规管代价,摆脱目前困境,否则政治两极化只会把社会推向死胡同。

 

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:繁体中文, 英语

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>