(本文於2016年10月5日載於《信報財經新聞》)

 

自1980年代中期以來,私人住宅樓宇價格與建造成本之間差距大幅拉闊,過去三十年間平均增幅較前多達七成,其實是規管土地發展與樓宇建造的代價(regulatory cost)增加所造成,這亦足以解釋為何發展緩慢、住宅單位供應量下降,為何樓價與建築成本之間差距增幅遠高於昔日水平。

 

究竟香港土地發展與樓宇建造的規管,如何窒礙房屋供應?

 

規管措施本意不在減低房屋供應、推高樓價,其理想目標在於降低土地用途不協調,把協調程度儘量提升、締造良好居住環境;在經濟學上,亦即試圖調整界外因素(externalities)。土地用途所以足以產生界外效應,皆因對居民有未予補償的外溢效應,市場有時亦未能改善,規劃規則與建築守則由此應運而生。

 

不過時移世易,規則有可能會變得不合時宜,部份需作修訂以配合新發展,可惜在土地與房屋供應的趨勢中,規管影響往往未能及早預見。

 

規管轉型的契機

 

香港在規劃與建築規管方面是否日見架床疊屋?正如世界各地的情況,規管的確日增,但近三十年造成延誤的主因不在此類措施的增加,而在於立場強硬而又錙銖必較的倡議組織及利益團體,日益對有關土地發展的議題作出阻撓。

 

樓價上漲,令決策的後果為持份者帶來更大的利益。歸根究柢,房地產價格趨升,是由於中國自1980年代對外開放後,經濟愈趨繁榮;期間但凡任何發展項目,無論持反對或贊成立場,倡議組織及利益團體的相關利益均大大增加。

 

自從1983年「生發案」(Attorney General v Melhado Investment Ltd. [1983] HKLR 327)被上訴庭裁定敗訴之後,政府開始關注有關改革規劃制度、精簡城市規劃程序,以及加強管制新界土地未經許可發展等問題;相關程序歷時差不多20年,但只達到部份目標。

 

訴訟完結八年後,政府終於在1991年就有關問題採取首項措施,就新界土地未經許可的發展,對《城市規劃條例》(1939年)作出重大修訂,並成立規劃小組委員會與城市規劃上訴委員會。

 

1996年,政府發表白紙條例草案,諮詢公眾對改革規劃制度的意見。2000年,當局向立法會呈交藍紙條例草案,但由於有關議題爭議性大,立法會未能在該屆任期結束前完成相關審議工作。

 

基於藍紙條例草案的經驗,政府決定於2003年5月僅向立法會呈交已達成共識的修訂建議;2004年7月7日,《2003年城市規劃(修訂)條例草案》終獲通過。

 

原則上,上述成果僅能算作邁向改善決策質素與促進公眾利益方面的第一步。事實上,此舉不過確立了每逢提出建議發展計劃時,倡議組織及利益團體為維護本身立場與利益而作出爭議的程序而已,1980年代後期以來的發展延誤問題,則一直未見改善。

 

新修訂條例推行後,就發展議程納入更多不同意見,更難以在需求與利益之間取得共識;與此同時,反映出本地公共決策日形開放。

 

此等紛紜眾議既無定性的名稱,我且稱之為「尋租呼聲」,皆因背後無非是在發展諮詢及決策過程中爭取社會部份人士的特定利益;這些可以是業主、住客、寮屋居民、發展商、中介人、政客或各類社運人士。這類呼聲向以代表民意及公眾利益自居,其中有真有假,亦不乏魚目混珠之輩。

 

發展障礙日增

 

然而,修訂後的城市規劃條例並未能降低諮詢及決策程序涉及的交易成本,無助於推動發展。隨着中國對外開放及樓價持續趨升,發展風險隨之增加,有關交易成本更成為障礙,唯有經驗豐富的大發展商才能克服。香港對於有關議題的研究至今依然匱乏,可供參考的資料不多。

 

錯綜複雜的發展程序,令小規模發展商裹足不前。芝加哥大學經濟學教授George Stigler率先敲響警鐘,指出現行商家可利用規管障礙,排斥後起商人,克制市場競爭。

 

在香港,下列四種不謀而合的因素,令不少人相信寡頭壟斷地產商串同貪腐政府抬高樓價。首項因素是發展進度緩慢,樓市供應奇缺;第二,市民以為政府一貫實行高地價政策;第三,無論九七之前或之後,政府均未能增加足夠土地以供發展,逐漸失信於民;第四,地產市場由幾家大地產商主宰 –– 民粹觀點所謂「地產霸權」就特別針對這一點。

 

我對上述解釋樓價向上的論說不敢苟同。在自由競爭的市場中,價格固然可升,但唯有在市場受到壟斷的情況下,才會出現價格上升速度快過成本的現象。要證明地產霸權現象日趨嚴重,除了樓價升勢,還須視乎樓價與建築成本差距是否日益擴大,這是必要條件,但單此條件並不足夠。

 

本地私人住宅樓價相對於建築成本的比例,持續趨升已達30年之久(【圖】),縱然足以構成市場力量確實存在的表面證據,但有關比例擴闊之勢,亦可源於發展規管代價日高。

 

 

圖中令人費解之處,在於始自1985年擴大的樓價與建築成本的差距,至1995年增幅已達200%,僅於1997年亞洲金融風暴及其後的數十年期間略為收窄,2011年左右始重返之前的顛峰,此後持續飆升,現時差幅高於1985年水平的三倍。

 

假若真是地產霸權造成此現象,那何以霸權早在1985年就已抬頭,又何以其擴張之勢於1985至1995年期間最為迅速?再者,2012年政府以懲罰性措施削弱地產商抬價能力,壟斷之勢何以仍然持續趨升?

 

事實上,四大地產商所佔市場份額,在九七年間更有所增加。回歸前多年以來,中國當局曾敦促港英政府及早贖回懸而未決的土地交換權利(甲種及乙種換地權益書),以免日後特區政府遭受索償。

 

《1996年新界土地交換權利(贖回)條例草案》規定政府在1996至1997年批地計劃中預留足夠土地,以應持有土地交換權利的四大地產商換地之需,形成四大地產商得以在隨後多年內,進一步擴大在房屋供應量中所佔份額,小型地產商因而面對更大競爭壓力。

 

基於以下歷史背景:政府於新界發展衛星城市、地產商眼光獨到(或鴻運當頭)而儲足土地交換權利和回歸前之換地權,造就四大地產商得以主導市場。然而樓價與建築成本差距持續擴大之勢自1980年代中期以後10年間急速上升,早於地產商市場優勢的形成。

 

同樣,2010年之後,樓價與建築成本差距持續擴大,亦未可歸咎於市場壟斷。較易令人入信的解釋反而是,土地開拓機制在曾蔭權在任期間大致上陷於停頓,房屋供應短缺情況進一步惡化。在可供發展的土地持續短缺的大前提下,旨在壓抑需求而實施的懲罰性措施,自然作用不大。

 

我認為近30年來本地房屋供應所以持續減少,最足取信的解釋在於發展規管代價不斷上升,這亦反映於私人住宅樓價與建築成本之間的差距,差距擴大的模式亦與所謂「地產霸權」的論說並不吻合。

 

中國對外開放以後,香港地價的升勢,令開拓土地以供發展的交易成本大大增加,鄉郊地主自然不願以當時的補償水平放棄所持土地。規劃制度雖曾試圖作出應變,但至今仍未收效。最近政府急謀在新界闢地,更因急於求成,在批地問題上被指走捷徑,反惹來輿論譁然,備受指責。

 

規管過度的後果

 

本地房屋供應減慢已達20多年,若能將期間大批新發展項目的地積比率加以提高,則房屋供應數量應不至於如斯短缺,而樓價升勢亦不至於如斯猛烈。

 

地積比率乃控制發展的工具,可防止發展項目造成人口密度過高,保障居住環境質素,透過限制進一步發展,又可對同區現有物業提供保值作用。

 

到底應否為無物業者利益而放寬地積比率,促進發展,抑或要保障現有業主利益,繼續維持現狀?究竟怎樣才算合乎公眾利益?

 

拒絕提高地積比率,有助維持樓價高企。除樓宇發展受限制的業主以外,所有業主均能從中受惠,但欲改善居住條件而又未能置業者,則為此付出代價。

 

事實上這樣等如把財富由「無產一族」轉移到「有產階級」手中,又由年輕人轉移到長者手中。上一代業主得以從樓價升勢中獲利之餘,隨後世代的業主則須為置業付出日趨高昂的代價。在以業主居多的民主政體中,執政聯盟往往傾向藉限制發展而倒行逆施,繼續如此劫貧濟富之策。

 

地積比率制度,目的不在推高樓價、劫貧濟富,但其有礙發展的效應,則會被加以利用。事實上地積比率透明度高,如此效應不難一目了然。

 

其他規管措施,例如為促進安全、健康、休閒、保育等而設者,同樣或會有礙發展。無論原意何在,任何規管措施既能對發展產生舉足輕重的後果,亦可藉以促進或延誤發展。

 

規管愈多,滯礙發展的機會也就愈高。每一項規管措施,等於須跨越的一重障礙,縱使終能一一跨越,亦會因費時應付而延誤發展。但凡規管措施,除了須獲行政機關審批,更須經公眾諮詢(甚或面對抗爭)方得通過,程序需時。

 

回顧近30年來,新界鄉郊土地發展代價漸成燙手山芋,皆因不同倡議組織及利益團體無法在彼此之間或與政府就發展計劃建議達成共識。修訂原有規劃制度之舉未能解決問題,獲批發展項目的地積比率,亦未能放寬至足以在同一地皮增闢房屋供應。當局一直對開拓土地以供發展之需掉以輕心,亦造成房屋供應進度緩慢,低估房屋需求增長,更屬政策失誤。目下所見,問題嚴重,卻無速治良方;在高度分化的政治環境中,加快步伐並不等於可以提早到達。

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