(本文于2016年11月2日载于《信报财经新闻》)

 

虽说佛利民(Milton Friedman)是在20世纪下半叶以提倡利伯维尔场概念闻名于世的表表者,但提出推崇利伯维尔场、反对政府干预最有力的论据,是与他在芝加哥大学共事的George Stigler,他有关规管的经济理论开创先河,其主张又名「俘虏论」(capture theory),1982年更为他带来诺贝尔经济学奖的荣誉。

 

Stigler研究规管为何存在,经济学的标准论据,乃是藉以矫正市场失误,例如污染等界外因素,或为保障公众利益而实施的公共政策,例如针对收入不均的措施;有关论据的前提,在于政府办事出于为公益着想,并以有效率、合乎成本效益的方式推行。

 

规管幕后黑手

 

Stigler引导一众专家研究规管措施的科学实证时,应基于其实际效果,而非预期目标。如若未能达致预期目标,则是否有其他更合理的理由施行有关规管。

 

Stigler以实证为本,提出规管程序受制于行业主导地位者之说,而设立规管,亦往往旨在惠及有关行业而非所服务的顾客。他认为现象背后的原因,在于规管程序必先通过咨询,过程中难免受到持份者影响;行业中历史悠久、利益攸关的持份者,每每拥有最强影响力,大规模生产者所占份额庞大,其影响力更高得不成比例。

 

其研究又发现,政府的规管措施大都有碍后起商人的发展,例如牌照、配额、价格管制等,又常以维持市场秩序、保证质量和表现为由而推出。Stigler力指种种规管只会削弱生产者,尤其是后来者的竞争能力,却无助于保障行业的顾客。

 

另一方面,消费者对规管措施的实际影响力微乎其微,亦遭原应维护其利益的规管机关所忽视;凝聚力强的利益集团,在政治上的影响力自然大于一盘散沙的团体。Stigler于是有此结论:消费者的较佳盟友是市场的无形之手,而不是规管机关的有形之手。

 

以促进个别群组消费者利益作为旗号的倡议组织,随之应运而生,部份组织更取得一定政治力量,某程度上足可抵消大型生产者的影响力。不过,此等组织为求集中力量稳守阵地,只能聚焦单一议题(或有限议题),既无意亦无力全面反映其服务对象所关注的各种议题。

 

聚焦单一的倡议组织,为求取悦选民及达致组织或政治目的,结果不惜俘虏规管程序,以满足本身及其选民的私利。此类组织日益坐大,部份原因正在于规管日趋普遍。政府对各行各业实施规管,有关行业纷纷萌起俘虏规管程序的念头,倡议组织也就应运而生,标榜抗衡生产者,要拨乱反正。正当社会日益寻求以非市场程序解决经济问题之际,政府的规管措施亦相应层出不穷。

 

利益纠缠源头

 

对于上述的事态发展,Stigler深感忧虑。虽说政府的规管措施是持份者积极游说,加上利益集团大力鼓吹之下的产物,但每有规管措施,即会同时产生固有的既得利益者,于是陷入游说和倡议组织的僵局之中,令政治环境变得更加复杂。目前香港正是步向如斯乱局,下列三种政治因素正促成此局面。

 

第一,根据《基本法》规定,特区政府的财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,但现时社会既受利益团体及倡议组织制肘,政制亦逐渐开放,为求顺应部份相关需求,政府唯有日益借助规管手段。

 

规管措施纵然未能完全取代税收,却也可收税收之效;由于不经政府资产负债表,将付款人资源转移到收款人手上,在政治和法律上不算财政支出和税收,但达致相同效果。另一方面,若论分配同一数额资源,规管手法其实效率低,浪费程度亦高,是以对整体经济和社会造成较大损害。

 

第二,现时建制派联盟的支持者以利益团体居多,主要为狭隘生产者利益,对于利用权势俘虏规管程序,可谓无所顾忌。公共政策容易流于零碎而碎片化,港英时期的委任总督须平衡各方势力,从而制订出较全面的公共政策。

 

在《基本法》的框架之下,利益团体日渐抬头,原因有二。利益团体已正式成为政制中的建制部份。政府表面上为行政主导,行政长官现已由选举方式产生,不论通过选举委员会的筛选方式抑或全民投票方式,迫使政府面对投票箱前的有力要求。一切选举难免出现不容忽视的机会主义和不确定性。

 

能够保持政策延续性的唯一元素,就是按既定规则及程序运作的公务员体制,对维系源用已久的政策目标至关重要,但面对时代转变,却免不了予人不懂应变、因循守旧的印象。

 

事实上,在施政上因循苟且,无形中变成头痛医头地在原有政策上迭床架屋,即使短期内能满足影响最大、呼声最响的要求,却于制度内加进更多规章,衍生更多新的既得利益者,选民众多而利益矛盾分散,于是更难在决策上平衡各方利益。规章制度日趋繁复,推行规管制度改革就更难上加难。

 

宪制框架束缚

 

第三,在现行宪制安排下,立法会议员权力有限,反对派亦难望与政府分权,反对派议员不再视协助解决政策难题为己任,而只着力于兑现竞选政纲。换言之,他们只管作出承诺,要求政府问责,并在政改议题上站隐立场,已足以成为当选或连任议员的条件,立法会由是演变成政治倡议的平台。

 

此外,基于历史投机原因,香港选举制度在设计上的漏洞,容许小众意见受到不成比例的重视,比例代表选举规则大大助长小众利益的声势,极端激进观点渐获反对派投票者支持,导致各方政治立场分化支离破碎。但凡涉及财务预算的政治决策,惯常地难以达成共识,政府以规管方式(部份措施毋须立法会通过)干预市场,则渐成常态,只能寄望机缘巧合,决策才可望通过。

 

往日振兴香港经济发展的果敢决策,诸如透过回购专利权而开放国际电讯市场、藉终止利率协议而促进银行业竞争等决策壮举;在今时今日的政治环境中,似已尽成奢望!

 

破茧希望所寄

 

放宽规管,以便各行各业开放市场,发挥创业潜力,是提升经济生产力的一大动力泉源,金融科技、教育和医疗等界别实可预见必会大大得益。

 

房地产市场受高度规管之余,亦具界外因素。如何规管,如何约束或放宽业权,从中释出价值足以造成非比寻常的效应。现行规管措施肯定可以在不致引起市场失序的情况下,予以放宽,俾能增加效率、透明度和公平。如此则可望促进经济增长,让整体社会受惠。

 

以选择性方式放宽入境规管,吸引更多外来专才,对香港未来发展至关重要。今后数十年间,本地人口老化速率之高,势将冠绝全球,中文大学廖柏伟教授刚就香港与内地经济关系发表报告指出以选择性方式放宽入境规管至为重要,因香港的人口老化问题极为严重,已达世界之最。

 

数据显示,香港人口约有五份之一在近40年内来港,多属基于跨境婚姻及家庭团聚的非技术人口。而自从1980年以来,约有85万名本港居民移民外地,令技术劳动人口极为短缺。

 

现时女性占香港劳动人口44.6%,1971年时仅为33%。而男性劳动人口自1996年达192万以后一直未见增长;同年女性劳动人口为114万,现已增至155万。

 

香港现有大批人才在海外工作,根据经济合作与发展组织(OECD)2000年发表的官方报告,当年有335993名港人在OECD成员国工作,其中251407人属高技术人才,较近期的相关数字虽然至今仍未见公报,但相信应高于当年数字。

 

强大而具高技术的劳动力,非但可提升经济生产力,更且在非技术劳工比例相对减少的情况下,有助缓和工资不均现象,缩减高技术人才与非技术劳工之间的比较工资差距。

 

不少人之所以抗拒放宽市场,皆因未晓得如若丧失利伯维尔场,只会衍生更多问题的道理。Stigler为放宽市场规管护航,并非出于意识形态考虑,而是扎根于实证与科学理据,每每证明放宽规管成效较佳。这位经济学巨匠与世长辞,转瞬已四份之一个世纪,他的「俘虏论」却依然历久弥新。

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