(本文于2017年1月25日载于《南华早报》)

 

多年来,乐施会透过研究、倡议运动、公众教育,以及资助本地组织的扶贫计划,推动「亲贫」(pro-poor)政策;从设立官方「贫穷线」、落实最低工资,以至建议低收入在职家庭津贴(低津),该会在香港的工作成绩斐然。

 

该会无疑有些极具价值的服务,但其政策研究却是走错方向,令人对它对政策与公众教育的影响力引以为忧。

 

举例来说,该会认为个人工资低即等如贫穷,主张透过增加最低工资扶贫。但是,根据2012年第二季(法定最低工资落实初期)的数据,有80.5% 来自入息在收入第20百份位数以上的住户,换言之接近官方「贫穷线」所界定的贫穷家庭;有36.4% 来自入息高于中位数的住户。

 

该会的错误分析实由于错误设定工资低者必然来自低收入家庭,这显然不符香港的社会现况,世界各地进行相关实证研究的国家,包括美国、英国、加拿大等,情况亦同有此现象。

 

为何乐施会未加检视就贸贸然展开倡议运动?

 

乐施会对推动政府采纳贫穷线不遗余力,但以入息中位数一半作为贫穷线指标,减贫无望,遑论灭贫。

 

反之,联合国与世界银行采纳以绝对收入水平作为界定贫穷的指针,而非根据生产力日增而导致生活水平提升的相对程度。

 

依赖相对收入水平作设定并不可靠,住户贫穷率从1985年的11.5%升至2015年的18.5%,主要是因为全无收入或收入甚低的长者住户率由14.8%升至 23.8%。

 

 

相反,观乎经济活跃的适龄工作住户,其贫穷率表现极为稳定,平均为于9.4%。适龄工作住户之中,离婚住户所占的比例渐见增加,1985至2015年期间,由1.7% 增至9.1%,其中主要是贫穷线以下低收入住户。工资分布中,低收入劳动女性—大部份为新移民—比例趋升,减贫措施应聚焦于家庭形成及离婚情况的变化趋势。

 

乐施会倡议的另一项突出的扶贫工作,乃建议向低收入在职家庭发放津贴,这可说是佛利民首倡引入负入息税(negative income tax),透过直接现金津贴以协助低收入家庭的改良版。

 

此计划推出前,若将现金及实物资助一并扣除,则为数27万户活于贫穷线以下。可是,结果只有约31,800户提交申请, 20,633户获得批准。

 

问题究竟出在哪里?何以有这么大的估计误差?

 

乐施会在其公布的《香港贫穷状况报告(2011—2015年)》中,有如此推断:「『低津』的申请数字明显少于政府估计,可能是由于申请条件苛刻,以及申请表格过份复杂,亦有少数族裔家庭表示由于语言所限难以申请。」不过,误差程度高达十倍,总不能归咎于开展计划初期的困难吧!

 

将贫穷线用作界定贫穷的指标,难免堕进把「短暂过渡性收入」分布误作稳定「长期恒常收入」的陷阱,实际上低收入家庭的收入情况经常有变动。

 

在合着《追逐美国梦》(Chasing the American Dream)一书中,Mark Rank、Thomas Hirschl及Kirk Foster三位社会学家指出,年龄介乎25 至 60岁的美国人的职业生涯中,收入有升有减,当中有高达73%的人有一年或以上的时间置身最高收入20%分布,而有40%至少经历一次贫穷。

 

假若某年的收入只属临时性质,不少濒穷而在贫穷线以下的家庭,或会因为收入一时偏低而不愿申请「低津」。

 

我认为应将此等家庭列为「濒穷」,而濒穷家庭大概占本港人口三份之一。他们缺乏高技术工种所需技能,未能负担购买小型住宅物业的高昂按揭首期。

 

濒穷家庭远较贫穷家庭为多,前者的困境亦须在未来五年内加以正视,住屋拥有权可迅速解决问题,但长远收入则取决于技能方面的投资了。

 

单凭收入界定贫穷固然大有局限,只从某年某月的收入着眼更存在极大漏洞。贫穷问题千头万绪,实在难望单靠简单对策解决。在香港以至世界各地,乐施会对扶助贫弱一向成绩斐然,但说到社会政策,实非所长。

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