(本文于2017年3月15日载于《南华早报》)

 

我上次就政府财政预算案发表评论,已是二十多年前的事。二战结束后,自从郭伯伟(John James Cowperthwaite)和夏鼎基(Charles Philip Haddon-Cave)掌管财政的时代以来,香港的财政预算框架大致上都在预计之内。整体而言,预算框架健全,尊重自由、促进繁荣,实无必要无知或偏见地妄言改动。

 

香港的财政预算框架固然存在可加修订的地方;事实上,自1980年代以来,世界经济日趋融合的情况下,相对于收入而言,物业资产价值显著提升;故此不论财政收支的平衡,抑或是资本收支与经常性收支的比例,均应重新审视。

 

特区政府屡次低估预算盈余,因而受到来自政治左右各方的批评。巨大盈余是地价暴涨的后果,因为地价暴涨使出售土地和改变土地用途的收入增加,而政府又须遵循《基本法》量入为出的规定。

 

前财政司司长曾俊华低估了政府收入,乃由于错判卖地收益;本年度政府的土地收益较原先估计多出600多亿元;财政盈余最终高达928亿元,远高于当初估算的110亿元。

 

在量化宽松的大环境下,要作出准确预测,实无科学依据可言。有谁胆敢预计,2008年金融海啸后楼价升势依然持续?又有谁胆敢预计,在现届政府一再实施惩罚性印花税后,楼市升势仍不逆转?

 

今年1月陈茂波接任财政司司长一职,承诺以土地收益占GDP过去10年平均比例为依据,以提升预算的准确度,相较于曾俊华根据过去30年较低的平均比例,显然大胆得多。

 

假使楼价升势持续,则过去10年平均比例自然较30年的平均数据为准;要是楼价见顶回落,则10年平均比例只在出现转折点之际看似较准,但随后反会变成高估土地收益。而曾俊华采用的保守预算方式,依照平均法则,自会在趋势尽头、开始逆转之际趋于准确。

 

各财政司司长在作出预算时,都要选择准备承担低估盈余的政治代价或高估盈余的经济代价。

 

新任财政司司长陈茂波倡议成立「税务政策组」,检视税基,研究在利得税、薪俸税、印花税、卖地收益等现有主要收入来源之外,增加新税种的途径;建议可谓豪言壮语,然而鉴于以往同类检视结果,我倒不以为再作检视会有大改变。

 

曾有不少论者敦促政府扩阔税基,但是扩阔税基涉及政治及经济的困难与顾虑,因此政府日益倚赖非经常性收支中不稳定的土地收益,以应付开支增长。由于土地收益属于非经常性项目,所以投放较多资源于大型非经常性开支项目,较投放于经常性开支项目自然会来得顺理成章。

 

较具实质意义的措施,相信在于修改卖地及改变土地用途收益的收取方式,现行做法是实时收取全部市值,由此所得的收益皆列作资本收益,而所收取价格等于有关物业未来租值的资本化价值(或现时价值)。

 

我建议政府增设「附加差饷」,如此新卖的土地实时所收取的收益将降低。此等「附加差饷」将仅适用于实施新措施后卖出的土地,政府所得实时资本收益将减少,但未来经常性收益则增加。透过新卖地及改变土地用途收益的支付方式,政府不但可减少每年盈余,亦可产生较稳定的经常性收入,以较透明方式资助经常性开支。此一建议安排不会增设新税种,只是改变收取收益的方式,把现时的整笔付清方式改为将来的稳定经常性收益。

 

如此一来,可减轻政府因把庞大财政盈余投放在资本项目开支上,而须承受的政治压力,间接上亦有利于优化项目进度的监察,而毋须令项目经理及巡察员疲于奔命。此举更能增加预算透明度,能更有效分配经常性开支,而不必把盈余隐藏于名目繁多、有欠透明的发展基金或未来基金之中。这亦减低终端用户买楼时所面对的首期支出规限。

 

对于政府而言,有关建议可优化财政策划和管理程序,而不致改变深层预算框架。我并非此建议的先导,在目前民粹当道的政治气候中,上述安排实在亟待正视,否则近60年来行之有效的预算框架,或会面临岌岌可危的困境。始终,要根本性地改变一个固有的财政预算框架需要有政治共识,否则会带来极大政治分化,几许勇敢的政府,亦曾因轻率改变税制而遭倾轧。

 

 

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