(本文於2017年3月15日載於《南華早報》)

 

我上次就政府財政預算案發表評論,已是二十多年前的事。二戰結束後,自從郭伯偉(John James Cowperthwaite)和夏鼎基(Charles Philip Haddon-Cave)掌管財政的時代以來,香港的財政預算框架大致上都在預計之內。整體而言,預算框架健全,尊重自由、促進繁榮,實無必要無知或偏見地妄言改動。

 

香港的財政預算框架固然存在可加修訂的地方;事實上,自1980年代以來,世界經濟日趨融合的情況下,相對於收入而言,物業資產價值顯著提升;故此不論財政收支的平衡,抑或是資本收支與經常性收支的比例,均應重新審視。

 

特區政府屢次低估預算盈餘,因而受到來自政治左右各方的批評。巨大盈餘是地價暴漲的後果,因為地價暴漲使出售土地和改變土地用途的收入增加,而政府又須遵循《基本法》量入為出的規定。

 

前財政司司長曾俊華低估了政府收入,乃由於錯判賣地收益;本年度政府的土地收益較原先估計多出600多億元;財政盈餘最終高達928億元,遠高於當初估算的110億元。

 

在量化寬鬆的大環境下,要作出準確預測,實無科學依據可言。有誰膽敢預計,2008年金融海嘯後樓價升勢依然持續?又有誰膽敢預計,在現屆政府一再實施懲罰性印花稅後,樓市升勢仍不逆轉?

 

今年1月陳茂波接任財政司司長一職,承諾以土地收益佔GDP過去10年平均比例為依據,以提升預算的準確度,相較於曾俊華根據過去30年較低的平均比例,顯然大膽得多。

 

假使樓價升勢持續,則過去10年平均比例自然較30年的平均數據為準;要是樓價見頂回落,則10年平均比例只在出現轉折點之際看似較準,但隨後反會變成高估土地收益。而曾俊華採用的保守預算方式,依照平均法則,自會在趨勢盡頭、開始逆轉之際趨於準確。

 

各財政司司長在作出預算時,都要選擇準備承擔低估盈餘的政治代價或高估盈餘的經濟代價。

 

新任財政司司長陳茂波倡議成立「稅務政策組」,檢視稅基,研究在利得稅、薪俸稅、印花稅、賣地收益等現有主要收入來源之外,增加新稅種的途徑;建議可謂豪言壯語,然而鑑於以往同類檢視結果,我倒不以為再作檢視會有大改變。

 

曾有不少論者敦促政府擴闊稅基,但是擴闊稅基涉及政治及經濟的困難與顧慮,因此政府日益倚賴非經常性收支中不穩定的土地收益,以應付開支增長。由於土地收益屬於非經常性項目,所以投放較多資源於大型非經常性開支項目,較投放於經常性開支項目自然會來得順理成章。

 

較具實質意義的措施,相信在於修改賣地及改變土地用途收益的收取方式,現行做法是即時收取全部市值,由此所得的收益皆列作資本收益,而所收取價格等於有關物業未來租值的資本化價值(或現時價值)。

 

我建議政府增設「附加差餉」,如此新賣的土地即時所收取的收益將降低。此等「附加差餉」將僅適用於實施新措施後賣出的土地,政府所得即時資本收益將減少,但未來經常性收益則增加。透過新賣地及改變土地用途收益的支付方式,政府不但可減少每年盈餘,亦可產生較穩定的經常性收入,以較透明方式資助經常性開支。此一建議安排不會增設新稅種,只是改變收取收益的方式,把現時的整筆付清方式改為將來的穩定經常性收益。

 

如此一來,可減輕政府因把龐大財政盈餘投放在資本項目開支上,而須承受的政治壓力,間接上亦有利於優化項目進度的監察,而毋須令項目經理及巡察員疲於奔命。此舉更能增加預算透明度,能更有效分配經常性開支,而不必把盈餘隱藏於名目繁多、有欠透明的發展基金或未來基金之中。這亦減低終端用戶買樓時所面對的首期支出規限。

 

對於政府而言,有關建議可優化財政策劃和管理程序,而不致改變深層預算框架。我並非此建議的先導,在目前民粹當道的政治氣候中,上述安排實在亟待正視,否則近60年來行之有效的預算框架,或會面臨岌岌可危的困境。始終,要根本性地改變一個固有的財政預算框架需要有政治共識,否則會帶來極大政治分化,幾許勇敢的政府,亦曾因輕率改變稅制而遭傾軋。

 

 

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