(本文於2017年5月31日載於《信報財經新聞》)

 

貧窮問題偶爾會登上報章頭條,有關討論常提及以貧窮線作為量度社會貧窮狀況的指標,以界定絕對貧窮(absolute poverty)與相對貧窮(relative poverty)兩種狀況。

 

聯合國「千年發展目標」(Millennium Development Goals)之一,在於減少全球極端貧窮與飢餓人口;作為衡量達標進度的工具,當年定義為每日生活費低於一美元的貧窮線,實際上是藉以界定絕對貧窮。

 

「第三世界」的絕對貧窮

 

貧窮線的作用在於從宏觀層面,檢視一國之內人均收入低於基準的家庭,從而估算貧窮人口比率。此一政策目標不在於減少個別貧窮個案,而在於改善整體貧窮狀況,透過促進貧窮人口高度集中國家的經濟發展,協助貧者脫離絕對貧窮的困境。

 

近數十年來,經濟全球化的最大收穫,莫過於扶助「第三世界」國家中達六億人口脫貧,其中以中國、南韓、印度、波蘭、印尼、泰國六個國家為主,均躋身工業世界經濟中全球價值鏈(global value chain)之列。無獨有偶,大多數受惠國家都是脫離自共產主義或後革命威權主義。

 

隨着早年的目標相繼達成,用以標示貧窮線的日常生活用度向上調升為1.25,以至1.9美元。絕對貧窮線於近三四十年來,已演變成透過發展全球經濟融合以提升人民生活水平的發展目標。

 

時至今日,全球經濟融合備受貶謫,皆因發達國家大多數人未能分享全球化在第三世界紓解貧窮的佳績。

 

事實上,不少發達國家採用的是相對貧窮的概念,貧窮線通常被定義為社會中家庭收入中位數的某個成數(多取半數)。相對貧窮概念本來久已存在,但近年才廣獲聯合國、經濟合作與發展組織,以及加拿大與歐盟諸國政府採納有關操作定義。

 

1776年,阿當史密斯提出其對貧窮的觀點,將之定義為「不論任何階層的公民,無力負擔日常生活必需品,以及無力維持基本生活所需」。

 

發達國家的相對貧窮

 

1965年,佛利民夫人Rose Friedman提倡採用相對貧窮概念,指出貧窮定義隨一般生活水平而改變,例如1995年入於貧窮之列者,其生活水平往往猶勝於很多在1965年不會被視作貧窮者。

 

佛利民教授在其1962年《資本主義與自由》(Capitalism and Freedom)一書中,建議美國以「負入息稅」(negative income tax)紓解貧窮,其意在於為所有家庭提供基本收入水平,對收入低於此一水平的家庭發放津貼,以彌補其中差額(亦即「負收入稅」的含義)。他採用的顯然亦是相對貧窮概念,等如收入重新分配,由富者補貼貧者。

 

佛利民上述建議大受經濟學界歡迎,即使麻省理工學院Paul Samuelson與耶魯大學James Tobin此學術觀點與其不同的兩大學者亦聯署支持。建議更在美國以至世界各地成為政策,香港去年實施的低收入在職家庭津貼計劃即屬一例。

 

Mark Zuckerberg近期在哈佛大學畢業典禮上致辭,提出「全民基本收入」(universal basic income),主要脫胎自佛利民的概念,屬舊瓶新酒,不過場合不同,用意有別而已。

 

佛利民的建議,乃衝着進步左翼勢力提出的林林總總紓解貧窮規條和計劃;他認為此等手法有礙市場與個人自由,會對自由市場資本主義構成威脅。

 

佛利民指出:「扶助務農貧者所以天經地義,非因他以務農為業,而在於他生活貧苦。有關計劃的首要目的也在扶助貧者,而非任何特定職業組別、年齡組別,甚或勞工組織或行業的工資組別。」

 

由種類繁多的減貧計劃所構建的社福國家制度,是佛利民銳意希望拆除的,其中包括農業計劃、高齡福利、供養子女津貼、公共房屋、最低工資法例、徵費、各類工藝和專業發牌規則等等,一概以稅收補貼,雖說為紓解貧窮,但會扭曲市場、有礙其正常運作,亦浪費資源,有礙個人的選擇自由。

 

他又指出,1961年美國政府用於直接福利及各種扶貧計劃,耗費共330億美元;當年家庭總數為5700萬,此數已足夠發放接近6000美元的現金津貼給處於收入最低層,即10個百份位數的家庭,將其收入提升至高於全國家庭平均收入的水平。同一筆開支亦足夠用以發放每戶3000美元的津貼給處於收入低層第20個百份位數的家庭,將其收入提升至全國家庭平均收入水平的一半。

 

佛利民提出的「負收入稅」建議結果廣受歡迎和採納,但各項福利計劃卻未有取消。他希望扳倒的福利制度絲毫無損,只是增加了美國政府的財政開支,財政預算更經常出現赤字,相對貧窮現象始終未見紓解,各方均大失所望。

 

貧窮問題既揮之不去,不少批判研究就指出,福利開支實令貧者苦況惡化,他們更難擺脫相對貧窮。毋庸贅言,此研究報告自然大受進步左翼的批評者駁斥,惹來熾熱討論。

 

「瀕窮」威脅根源

 

近半個世紀以來的減貧政策,帶來兩方面的教訓:要在發達國家改善相對貧窮,實在徒勞無功,反而在貧窮國家(至少某些國家)改善絕對貧窮卻已獲得相當成效;可見各國在處理絕對貧窮問題方面,遠比處理相對貧窮問題有辦法。

 

按照邏輯推理,若以相當於收入中位數的某成數定為貧窮線,則難以紓解相對貧窮,這是由於錯訂目標,帶來誤導。

 

在制訂貧窮線時,是以經常收入作為收入來計算。經常收入與真正經濟狀況關係並不密切,在商業周期內,收入既隨周期、人生階段而變動,收入匯報亦有系統性失實,而不少人因退休、無業或自僱而被列為無收入。

 

以此作為量度標準,據美國方面的研究結果顯示,以此方式衡量,該國約73% 人口一生中有一年處於收入分佈中最高的20百份位數,約40%則有一年處於收入分佈中最低的20百份位數。由此可知,不少現時處於貧窮線以下的人口,並非真的終生貧窮。

 

各地社會大都有為貧者提供現金轉移及非現金福利的計劃,例如2015年,香港人口中有19.7% 處於貧窮線以下,但若將現金轉移計算在內,貧窮線以下人口比率則降至14.3%;若將現金及非現金轉移一併計算在內,則比率更下降至9.9%。

 

若說不少領取各種現金及非現金轉移者並非處於貧窮線以下,我絕不稱奇。且看全港人口近三份之一租住公屋,而公屋正是最主要的非現金轉移,然而處於貧窮線以下的人口只佔19.7%;這等如說說,社會花費大量房屋資源,用以資助並非處於貧窮線以下者,又或是貧窮綫未能界定真正貧窮者。至於其他由社會資助的各項計劃,情況也大概一樣。

 

問題究竟出在哪裡?到底是用以量度相對貧窮的貧窮線,抑或是其他減貧計劃未能界定真正貧窮者?

 

說句公道話,我不認為是政府統計員計算錯誤,以致誇大本港的貧窮狀況;反之,有關部門處事審慎,分析數據表現出色,我早前便曾加以讚揚。

 

問題不在於計算失誤,而在於難以根據經常收入將貧窮狀況化為簡單統計指標。

 

香港屬於人口急劇老化社會,若以貧窮線為衡量準則,將在未來數十年內錄得較高的相對貧窮程度;這純屬統計現象,是由於申報無收入的退休家庭數目增多,但此等家庭卻未必毫無支援或資產。若在制訂貧窮線時,將長者家庭剔除,應可獲得失誤程度較低的適齡工作家庭的整體相對貧窮趨勢指標。

 

然而,較佳的整體相對貧窮趨勢指標,不等於就是理想指標,這就是在低收入在職家庭津貼計劃推出之初,申請者少得出奇的原因。我認為根據貧窮線計算所出現的社會收入偏低的貧窮現象,遠非數據顯示那麼嚴重。

 

香港面對的主要是「瀕窮」(near poverty)而非貧窮問題,只是一般家庭全力爭取安穩收入,以達至令子女獲得優質教育、於有需要時得享優質醫療、自置物業以保障積蓄等而面對的苦況。在發達國家紓解相對貧窮確實困難,並非單靠制訂貧窮線可解決問題。

 

在一些國家,要解決貧窮或「瀕窮」困境,必需同時解決令國民遠離毒品及酒精、避免淪為罪犯或受害人、或因年少無知成孕、或單親家庭,又或中途輟學等等問題。貧窮線根本無助於紓解此等貧窮或「瀕窮」問題,幸而有關問題在香港不算嚴重。

 

在香港採用貧窮線概念,最惹人關注之處不在於貧窮程度被誇大,而在於誤導令人忽視真正威脅–– 「瀕窮」,忽略舒解瀕窮才是當務之急,未能掌握真正威脅根源在於「中產沉降」(sinking middle class)趨勢,這亦是全球發達國家同樣面對的一大難題。當今之世,貧窮綫實在是扶貧政策的錯誤指標,我希望香港能真正掌握智慧,勿以昔日之謬誤政策來處理今天的挑戰!

 

參考文獻:

 

Rose D Friedman, Poverty: Definition and Perspective. American Enterprise Institute for Public Policy Research (Report). Washington, D.C., 1965.

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