(本文于2017年6月7日载于《信报财经新闻》)

 

今年是六七暴动50周年,事件被广泛视作香港于二战后的历史分水岭,但欠缺深入研究。我相信下文所论房屋政策抉择的说法是触发六七暴动的重要远因。

 

近70年来,本地房屋政策历经七大转折点 (critical junctures),由此带动的发展轨迹造成现时的房屋状况;在此等关口作出的决策,一一对其后发展产生深远影响。本文将讨论引发六七暴动的三大重要远因,下星期则讨论其引起之意料之外后果。

 

基于「循道倾向」(path dependence),历史确实影响现时决策,且大大影响策略规划。敲定政策后的制度安排,是为法律、规条,以及具公信力的价值观,而由政府部门、委员会,以及各式各样相关人士付诸实行。

 

「循道倾向」论是指某些制度安排一经采用,有关制度足以左右参与者或团体今后的行动诱因、世界观及可用资源。在这种情况下,所有持份者以及选民都会群起努力保护,务求使有关制度安排得以沿用,决策者以至未来决策者的选择遂受到限制。

 

转折点是「循道倾向」论的另一关键元素。面临转折点,基于某制度安排前途未卜,政界中人及相关人士可作出抉择,重新厘订发展方向,在带领社会改辕易辙上发挥作用;更新制度安排之后,社会将沿着新的方向继续发展一段较长时间。

 

1947年租金管制

 

1945至1948年短短几年,本地人口由60万激增至180万;1948年本港只有三万寮屋,居民人数约占总人口2%,可见自战前已有的私人房屋,基本上足以容纳全港居民,即使及至1953年,寮屋总数高达30万,寮屋居民人数亦仅占整体人口十份之一。

 

尽管外来移民大批涌至,但当年的房屋挑战并非寮屋,而在于那时楼宇的挤迫居住环境。加尔各答或墨西哥式大型贫民区当时未有在香港出现,政府毋须为此操心。由私人发展商僭建的寮屋,面积比唐楼相对宽敞,租售价格也较高。

 

1945年10月,政府宣布对所有战前楼宇实施租金管制,以保障本港市民免受加租威胁,非本地居民与新移民不在受保障之列,乃属刻意安排。1947年5月,通过《业主与租客条例》,参照战前租金水平,厘订所有战前商、住楼宇租金,加租幅度定于标准租金三成之内。

 

此举实时产生严重恶果,业主难以叫租客迁出,要把战前旧楼拆卸,重建成高楼大厦,几乎变成不可能。住宅单位严重短缺,但需求却激增,加上工商业发展迅速亦引起需求扩大,市场陷于供不应求的困局。面对外来移民大规模涌进之际,港英政府竟实行租金管制,实无异于标榜「香港至上」的下下之策。

 

1947年新加坡在英国政府统治下,同样实施租管条例。虽然当地外来移民问题未至香港那般严重,但房屋供应紧张激起民愤,人民行动党乘势而起,李光耀以房屋政纲作为号召,得以当选执政。

 

租金管制成为香港房屋政策史上一个转折点,住宅单位难求,令需求大量积压,一屋多伙现象极为普遍。

 

1954年徙置政策

 

到了1953年,围绕市区大部份地方被僭建的寮屋进占。工商业发展用地缺乏,有碍本地经济发展,加上战前旧楼受租金管制难以重建,房屋问题更形复杂。

 

政府于翌年推出新政策,安排寮屋居民迁进徙置屋邨,再把原来寮屋区重新发展。新政策纵然紧随石硖尾大火之后制订,但政府主要为急于增辟发展用地,而非照顾大火灾民。

 

不过徙置政策带来负面诱因,唐楼的挤迫户但求获得政府徙置,索性加入寮屋居民之列。据1957年有关寮屋居民徙置的调查结果显示,半数获徙置的寮屋居民原为私人楼宇住户。

 

寮屋区清拆不绝;在1954至1964年间,寮屋居民由30万倍增至60万,获徙置的寮屋居民总数最终更逾百万。出租公屋计划的扩展程度,远远超乎预期。藉清拆寮屋区以增辟发展用地的徙置政策,成为香港房屋政策史上第二个转折点。

 

政府当时早已表明,徙置政策目标并非安置低收入家庭,而在于徙置寮屋被清拆后变成无家可归的居民,获徙置者因而毋须通过资产审查。此十年间落成的公屋单位共计126650个,其中大部份属徙置屋邨单位,总数达97349个。

 

上述情况种下社会不满的祸根:不少诚实、守法,居于挤迫旧唐楼的低收入户,输了给投机取巧的寮屋居民,这些寮屋居民有相当部份并非贫困,居于寮屋只为搏取徙置。

 

1962年修订地积比率的恶果

 

1954年,租赁事务审裁处时任主席John Way先生深知租管妨碍重建,牵涉重大社经代价,于是别出机杼,在一宗关乎业权和重建的历史性案件中,说服法庭批准所涉楼宇进行重建,以完工后必须新胜于旧作为保障公众利益所依从的原则。

 

基于新条例,业主与租客较易达成协议,租客被逐的个案随之大减,牵涉迫迁的交易成本大为降低。可惜租赁事务审裁处接纳其成员罗文惠先生的建议,将赔偿率定得极低,造成楼宇重建速度快得近乎失控。

 

1960至1962年期间,全港兴建楼宇平均高度增至9.39层。由于主要基建设施滞后,民生困迫问题日趋严重。虽然1962年就地积比率制定项目修订,藉以减少重建土地面积,却仍有疏漏。

 

上述修订中的注释说明,新例将于1962年10月19日推行,但1966年1月1日前呈交的建筑工程申请,建筑事务监督仍可依旧例予以审批;如此漏洞导致在1962至1965年期间,一股建筑狂潮席卷全港。

 

鉴于机不可失,业主千方百计赶在旧例终止前提交重建申请。居住环境挤迫的旧有楼宇重建,大多数牵涉住户遭受迫迁,假使当时在限期内呈交的申请都能如期落成,香港将会有超过三份之一甚至半数的楼宇重建,然而由于接踵而来的经济衰退,最终未能成事。

 

1964年,香港经历银行挤提小风波,翌年面临连串大银行挤提风潮,最具规模的华资银行拥有权亦被迫易手,早前的畅旺楼市自1965年中至1969年末期间崩溃,「流产」地盘瞩目可见。

 

1967年暴动爆发,正值香港陷入经济衰退。建筑狂潮触发银行挤提、经济衰退,被迫迁的居民居住环境进一步恶化;为何建筑狂潮会触发社经危机,酿成六七暴动,也就不言而喻。

 

事实上,当时在社会经济两大环节所积压的不满情绪,已达一触即发的地步。1966年历时三日的骚乱,乃因政府批准天星小轮头等加价五仙而爆发,参加者多属16至20岁的年轻人,来自根本不会买头等船票的低下阶层。

由此足见,1962年就地积比率修订规条,激起始料不及的严峻后果。起因究竟在于立法失误抑或别有用心,则不得而知。

 

结语

 

1947年的首个转折点,政府面对外来移民潮,选择实施租金管制,造成房屋与土地严重短缺,问题迟迟未能解决。

 

面对1954年的第二个转折点,政府决定透过徙置寮屋居民方式,收回土地用以发展。出租公屋计划虽然迅速扩展,却因大批低收入家庭未能从中受惠,社经不满情绪日益积压,种下祸根。

 

至于1962年的第三个转折点,地积比率规管修订招致恶果,更令社经不满情绪(低收入阶层尤甚)剧增,终于引致1966年骚乱与1967年暴动先后爆发。

 

六七暴动之后,政府在政策上作出不少重大改变,最受瞩目的政策,是推出针对低收入家庭、并非纯为徙置寮屋居民的大规模公屋计划,可惜引来日后的社经不满起源,其中牵涉六七暴动所产生始料不及的后果,则是另一故事。

 

 

图片来源:  明報

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