(本文于2017年6月7日载于《信报财经新闻》)

 

今年是六七暴動50周年,事件被廣泛視作香港於二戰後的歷史分水嶺,但欠缺深入研究。我相信下文所論房屋政策抉擇的說法是觸發六七暴動的重要遠因。

 

近70年來,本地房屋政策歷經七大轉捩點(critical junctures),由此帶動的發展軌跡造成現時的房屋狀況;在此等關口作出的決策,一一對其後發展產生深遠影響。本文將討論引發六七暴動的三大重要遠因,下星期則討論其引起之意料之外後果。

 

基於「循道傾向」(path dependence),歷史確實影響現時決策,且大大影響策略規劃。敲定政策後的制度安排,是為法律、規條,以及具公信力的價值觀,而由政府部門、委員會,以及各式各樣相關人士付諸實行。

 

「循道傾向」論是指某些制度安排一經採用,有關制度足以左右參與者或團體今後的行動誘因、世界觀及可用資源。在這種情況下,所有持份者以及選民都會群起努力保護,務求使有關制度安排得以沿用,決策者以至未來決策者的選擇遂受到限制。

 

轉捩點是「循道傾向」論的另一關鍵元素。面臨轉捩點,基於某制度安排前途未卜,政界中人及相關人士可作出抉擇,重新釐訂發展方向,在帶領社會改轅易轍上發揮作用;更新制度安排之後,社會將沿着新的方向繼續發展一段較長時間。

 

1947年租金管制

 

1945至1948年短短幾年,本地人口由60萬激增至180萬;1948年本港只有三萬寮屋,居民人數約佔總人口2%,可見自戰前已有的私人房屋,基本上足以容納全港居民,即使及至1953年,寮屋總數高達30萬,寮屋居民人數亦僅佔整體人口十份之一。

 

儘管外來移民大批湧至,但當年的房屋挑戰並非寮屋,而在於那時樓宇的擠迫居住環境。加爾各答或墨西哥式大型貧民區當時未有在香港出現,政府毋須為此操心。由私人發展商僭建的寮屋,面積比唐樓相對寬敞,租售價格也較高。

 

1945年10月,政府宣佈對所有戰前樓宇實施租金管制,以保障本港市民免受加租威脅,非本地居民與新移民不在受保障之列,乃屬刻意安排。1947年5月,通過《業主與租客條例》,參照戰前租金水平,釐訂所有戰前商、住樓宇租金,加租幅度定於標準租金三成之內。

 

此舉即時產生嚴重惡果,業主難以叫租客遷出,要把戰前舊樓拆卸,重建成高樓大廈,幾乎變成不可能。住宅單位嚴重短缺,但需求卻激增,加上工商業發展迅速亦引起需求擴大,市場陷於供不應求的困局。面對外來移民大規模湧進之際,港英政府竟實行租金管制,實無異於標榜「香港至上」的下下之策。

 

1947年新加坡在英國政府統治下,同樣實施租管條例。雖然當地外來移民問題未至香港那般嚴重,但房屋供應緊張激起民憤,人民行動黨乘勢而起,李光耀以房屋政綱作為號召,得以當選執政。

 

租金管制成為香港房屋政策史上一個轉捩點,住宅單位難求,令需求大量積壓,一屋多伙現象極為普遍。

 

1954年徙置政策

 

到了1953年,圍繞市區大部份地方被僭建的寮屋進佔。工商業發展用地缺乏,有礙本地經濟發展,加上戰前舊樓受租金管制難以重建,房屋問題更形複雜。

 

政府於翌年推出新政策,安排寮屋居民遷進徙置屋邨,再把原來寮屋區重新發展。新政策縱然緊隨石硤尾大火之後制訂,但政府主要為急於增闢發展用地,而非照顧大火災民。

 

不過徙置政策帶來負面誘因,唐樓的擠迫戶但求獲得政府徙置,索性加入寮屋居民之列。據1957年有關寮屋居民徙置的調查結果顯示,半數獲徙置的寮屋居民原為私人樓宇住戶。

 

寮屋區清拆不絕;在1954至1964年間,寮屋居民由30萬倍增至60萬,獲徙置的寮屋居民總數最終更逾百萬。出租公屋計劃的擴展程度,遠遠超乎預期。藉清拆寮屋區以增闢發展用地的徙置政策,成為香港房屋政策史上第二個轉捩點。

 

政府當時早已表明,徙置政策目標並非安置低收入家庭,而在於徙置寮屋被清拆後變成無家可歸的居民,獲徙置者因而毋須通過資產審查。此十年間落成的公屋單位共計126650個,其中大部份屬徙置屋邨單位,總數達97349個。

 

上述情況種下社會不滿的禍根:不少誠實、守法,居於擠迫舊唐樓的低收入戶,輸了給投機取巧的寮屋居民,這些寮屋居民有相當部份並非貧困,居於寮屋只為搏取徙置。

 

1962年修訂地積比率的惡果

 

1954年,租賃事務審裁處時任主席John Way先生深知租管妨礙重建,牽涉重大社經代價,於是別出機杼,在一宗關乎業權和重建的歷史性案件中,說服法庭批准所涉樓宇進行重建,以完工後必須新勝於舊作為保障公眾利益所依從的原則。

 

基於新條例,業主與租客較易達成協議,租客被逐的個案隨之大減,牽涉迫遷的交易成本大為降低。可惜租賃事務審裁處接納其成員羅文惠先生的建議,將賠償率定得極低,造成樓宇重建速度快得近乎失控。

 

1960至1962年期間,全港興建樓宇平均高度增至9.39層。由於主要基建設施滯後,民生困迫問題日趨嚴重。雖然1962年就地積比率制定專案修訂,藉以減少重建土地面積,卻仍有疏漏。

 

上述修訂中的註釋說明,新例將於1962年10月19日推行,但1966年1月1日前呈交的建築工程申請,建築事務監督仍可依舊例予以審批;如此漏洞導致在1962至1965年期間,一股建築狂潮席捲全港。

 

鑒於機不可失,業主千方百計趕在舊例終止前提交重建申請。居住環境擠迫的舊有樓宇重建,大多數牽涉住戶遭受迫遷,假使當時在限期內呈交的申請都能如期落成,香港將會有超過三份之一甚至半數的樓宇重建,然而由於接踵而來的經濟衰退,最終未能成事。

 

1964年,香港經歷銀行擠提小風波,翌年面臨連串大銀行擠提風潮,最具規模的華資銀行擁有權亦被迫易手,早前的暢旺樓市自1965年中至1969年末期間崩潰,「流產」地盤矚目可見。

 

1967年暴動爆發,正值香港陷入經濟衰退。建築狂潮觸發銀行擠提、經濟衰退,被迫遷的居民居住環境進一步惡化;為何建築狂潮會觸發社經危機,釀成六七暴動,也就不言而喻。

 

事實上,當時在社會經濟兩大環節所積壓的不滿情緒,已達一觸即發的地步。1966年歷時三日的騷亂,乃因政府批准天星小輪頭等加價五仙而爆發,參加者多屬16至20歲的年輕人,來自根本不會買頭等船票的低下階層。

由此足見,1962年就地積比率修訂規條,激起始料不及的嚴峻後果。起因究竟在於立法失誤抑或別有用心,則不得而知。

 

結語

 

1947年的首個轉捩點,政府面對外來移民潮,選擇實施租金管制,造成房屋與土地嚴重短缺,問題遲遲未能解決。

 

面對1954年的第二個轉捩點,政府決定透過徙置寮屋居民方式,收回土地用以發展。出租公屋計劃雖然迅速擴展,卻因大批低收入家庭未能從中受惠,社經不滿情緒日益積壓,種下禍根。

 

至於1962年的第三個轉捩點,地積比率規管修訂招致惡果,更令社經不滿情緒(低收入階層尤甚)劇增,終於引致1966年騷亂與1967年暴動先後爆發。

 

六七暴動之後,政府在政策上作出不少重大改變,最受矚目的政策,是推出針對低收入家庭、並非純為徙置寮屋居民的大規模公屋計劃,可惜引來日後的社經不滿起源,其中牽涉六七暴動所產生始料不及的後果,則是另一故事。

 

 

图片来源:  明報

 

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:簡體中文, 英語

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>