(本文於2017年6月14日載於《南華早報》)

 

港督麥理浩於六七暴動過後到任,照顧弱勢社群的政策隨之增加;全面擴建公屋的計劃成為麥理浩新政重點,令政府在土地徵用及尋求資源方面臨重大挑戰。

 

雖然六七暴動起於工業糾紛,但麥理浩正確認清關係民生的民怨焦點其實在於居住困境。

 

寮屋居民優先獲編派公屋單位,反而低收入家庭備受忽略,令市民大眾更感不公。這些寮屋居民當中,有不少人的收入高於入息中位數。

 

民怨由一連串的房屋決策失誤引起,這些失誤包括1947年實施的租金管制、1954年推行的徙置寮屋居民措施,以至1962年對地積比率規管的修訂出現疏漏。

 

麥理浩啟動公屋計劃的新方向,由徙置寮屋居民改為安置低收入家庭。

 

香港早年一度推行的徙置計劃,已為後來的房屋政策定調。在1976年,正當公屋政策的全盛期,全港住戶中有近42.2% 租住公屋。

 

當年徙置計劃的另一重大後遺症,在於單位面積極小。由於市區土地短缺,寮屋居民獲徙置的單位十分簡陋,此一政策安排自此影響公屋單位面積,甚至影響私人發展商的單位面積。

 

麥理浩的十年建屋計劃需要大量土地,只有新界才能供應。新界原居民擁有的土地大都業權分散,徵收發展用地費時,開支亦極為龐大。

 

當局於是制訂「乙種換地權益書」和「小型屋宇政策」兩種市場流轉制度安排,透過轉換的方式,以利土地交收。

 

這制度安排,堪稱一石二鳥的良方;面臨香港發展轉捩點之際,在不必強制的情況下,一舉解決覓地發展和資助興建公屋兩大問題。這安排有助改變新界原居民拒絕交出土地的立場,減低其對土地發展的抗拒,把原本分散的小面積土地集中發展,大大提升發展效率。

 

公屋居民同時包括獲徙置者以及低收入家庭,出現了公屋「富戶」問題。至於公屋戶籍可否世襲,亦是公屋政策的一大難題。

 

早於1984年,就已實施強制公屋「富戶」交還單位或支付「雙倍租金」的措施。這些措施並未能令原有戶主遷出,而只能令子女為免超出家庭入息上限而遷離單位。

 

這些公屋住戶的子女,其中收入不算高者被迫轉租私樓,導致近十年來私樓租金水漲船高,劏房更有如雨後春筍,單位總數激增至20萬個。

 

1978年推出的「居者有其屋計劃」,旨在為經濟條件有所改善的家庭提供房屋階梯。

 

首批居屋以市價七折發售,但其後發售的居屋單位,買家日後須補地價。實際所補地價,由當局按支付之時市價計算。

 

居屋業主若無法負擔補地價則不能出售居屋,換言之業主並非全權擁有所購單位。隨着樓價上升,居屋業主難望晉身為私樓業主。這意味着當樓價上升,房屋階梯的梯級便愈來愈少,房屋階梯便失去作用。

 

1947年租金管制與1954年徙置寮屋居民兩大措施,促使香港房屋政策朝向出租公屋與及假資助居屋計劃方面發展;其實剝奪了半數人口在增長持續、社會繁榮中分享經濟成果的機會,可謂極之不幸。

 

香港過往在房屋政策上的失誤,雖未足以解構1967年暴動的全部成因,但在其中佔一定位置卻是毋庸置疑。假設當年的徙置計劃並未根深蒂固,則任憑麥理浩如何高瞻遠矚,又能否構思出如斯宏大的公屋計劃,實屬未知之數。「循道傾向」(path dependence)縱然不易逆轉,然而是否等於過去的樊籠牢不可破?當局過往為求覓地和資助建屋,曾經構思出接近市場的制度,足見只要膽色與心思兼備,定能別出機杼,另闢蹊徑。

 

 

(本文於2017年6月14日載於《南華早報》)

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