(本文于二零一七年十一月二十九日载于《信报财经新闻》)

 

对不少香港市民而言,房屋问题就是房屋供应短缺引致楼价高兼租金贵,低收入与中等收入家庭首当其冲,因此政府须为这些阶层增加房屋供应,亦即增建公营房屋。

 

其实还可从另一角度检视观房屋问题。 高楼价只对有意置业者和租客不利,对现有业主和地主并非噩耗,问题是租户占本地家庭比例高达 51.5%。 由此着眼,房屋财富分配不均,才是问题核心所在。

 

楼价与租值远高于收入增幅的现象既存在已久,至少须经历一个世代,本地建屋进度才可望追上需求。 香港社会的分化问题却已是刻不容缓。

 

我并非反对政府续建公屋的政策,而是认为公屋单位应可供合资格住户购置或租住,并提供先租后买选择。

 

对于现有公屋租户,我提议让他们以可负担之价格购买其单位,由政府锁定补地价金额,并提供融资安排。

 

至于现有居屋单位住户,我同样主张在适当水平锁定补价,为业主提供提早清偿补地价的诱因,以便成为拥有私人住宅的真正业主。

 

下文将详加阐释何以增建出租公屋不能为供应短缺问题对症下药,并会进一步分化社会。

 

2006至2016年期间,私楼租户数目激增178,800,由351,100增至529,900(【表1),同期全港住户总数仅由2,226,800升至2,507,000,为数合共280,200。

 

1      2006-2016按居所性质划分的住户数目

  2006 2016 差额
私楼租户 351,100 529,900 178,800
公屋租户 701,000 761,300 60,300
私楼自置居所住户 822,600 844,100 21,500
资助自置居所住户 352,100 371,700 19,600
全港住户 2,226,800 2,507,000 280,200

 

2006年,私楼租户占全港住户比例仅为15.8%,但短短十年之间,在2016年增至21.1%,增幅占全港住户总增幅63.8%。

 

私人住宅租赁市场相对较少,却反而要容纳全港住户增幅中的大多数,市场上涌现「劏房」单位,也就不足为奇;结果导致租金与楼价同时飙升,房屋需求有增无减,私人发展商则转而兴建更细小单位。

 

上述10年之内,公屋轮候名册中申请数目由97,300跃升至284,800;所谓「轮候时间」,则由2年延长至4.1年。 增幅如此大的低收入家庭,究竟从何而来?

 

表面上,新增数字似乎显示出租公屋需求日渐殷切,无奈政府在缩短轮候时间方面一再延期达标,有论者就此断言:「公屋政策未能照顾需求最殷者。 」但对于香港房屋市场现况,如此说法未免流于表面。

 

据政府在2005/06年度进行的一项调查显示,公屋轮候名册中有25%为现有公屋租户,另有10%则居于居屋。 随着单人住户数目提升,申请者的平均住户人数与年龄,同告急剧下跌。 该年度轮候名册中,有43% 属单人住户。

 

2016年,非年长单人住户申请者占轮候册上总数47%,其中25%为公屋租户,21%属居屋住户;轮候册整体住户中,公屋租户占25%,居屋住户则占12%。

 

鉴于轮候名册数目近十年来大幅攀升,可以推论,私楼租户中亦有不少原本租住公屋。 这意味着对出租公屋的需求,其中包括大批来自公屋及居屋的住户,而以非长者单人住户尤甚。

 

众所周知,人生周期影响住户的人数与组合。 虽然成家立室、自立门户的决定因人而异,但只要符合资格,轮候公屋单位无需任何费用,单凭轮候名册中数目断定公屋需求是否殷切,难免有失偏颇。

 

再者,香港人口急剧老化,加上长者预期寿命增长,房屋需求自然百上加斤;不论年轻人或长者,同样存在需求,在出租公屋方面尤其明显。 况且现行公屋政策一成不变,所建单位设计千篇一律,亦缺乏市场机制可容住户互换单位,公屋短缺问题只会变本加厉。

 

结果长者不会归还公屋单位,年轻成员需迁出自立门户,这由平均住户人数急剧下跌可见。

 

首先,人口预期寿命增加,单人及双人长者住户的数目随之上升。 1980年,公屋租户每户平均人数为4.77名,至2016年则减至 2.75名。 2016年,全港年过60的长者住户中,有 41.1%居于出租公屋。

 

公屋与私楼租户的特点显然有别。 1996至2016年,公屋租户中单人及双人住户有所增加,三人或以上住户则逐渐减少( 【图1);至于私楼租户,自2006至2016年,以三人或以上住户增幅最高。

 

 

 

 

 

 

【图2可见公屋租户的另一重大特点。 1976至2016年期间,年届60或以上长者住户激增;1986至2016年的30年间,20至 39岁组别的年轻住户数目则下滑。 对比之下,私楼租户中长者住户则远较年轻及中年住户次要,后两类住户在2006至2016年期间均见增加。

 

自1996年以来,长者(年届60)公屋租户的数目增幅,主要源自单人及双人住户增长(【图3)。 2016年,长者住户占整体公屋租户48.1%,其中27.6%属单人住户,28.8% 属双人住户。

 

 

 

 

中年公屋租户(年龄介乎40至59岁)之中,1996至2016年单人与双人住户续升之势尤其急剧;事实上三人或以上住户之数目自2006年之后下降。

 

上述趋势的背后原因包括:公屋分配规则给予40岁以上单人住户优先权;中年住户中,成年子女为免父母缴交富户租金而自愿迁出;离婚率急升,也集中在中年公屋租户之中。

 

公屋租户每户平均人数因而日减;公屋住户人数的转变,加上居屋住户,成为公屋轮候名册的两大来源。

 

父母若为私楼业主,成年子女可藉父母支持,在私人住宅市场置业。 公屋租户子女则须靠政府(全港最终地主)资助,以解决其房屋需求;由于政府并无直接提供置业资助,他们唯有轮候公屋。 以行政手法分配公屋单位,弊病在于效率偏低。

 

效率偏低呈现于多方面。 分配出租公屋基于房屋委员会所制定的准则,有关准则本无不妥,可惜过于僵化,未能与时并进,但既定成规不易改变,纵使不合时宜,既得利益者亦往往全力捍卫。

 

例如单位设计过度划一,就充份反映效率偏低。 政府每以公平为考虑基础,但单位面积太小,实在不利两代同堂。 又例如子女获分配公屋单位,但距离父母居所太远,造成不便。

 

低效率亦会影响其他方面。 不少公屋长者住户,确实需要家庭佣工照顾。 劳工及福利局局长罗致光先生近日提出,至2047年或需聘用60万名家庭佣工,以照顾贫困长者的需要。 显然此等外籍佣工会有大部份以服务公屋租户为主。

 

这些长者住户何以并非与子女同住? 若论较理想的安排,为何子女不迁进有关公屋与父母同住? 原因固然不一而足,但可以断言,出租公屋分配制度及规条过于僵化必为其中之一。 真正自由的房屋市场才能提供个中所需灵活性。

 

假使政府相信增建出租公屋有助缩短轮候时间,则无异于打赌供应定将追上需求,清除轮候名册。 然而长者日益长寿,势必长期带动出租公屋需求。 香港房屋供应短缺,不会在短期内得以化解;本地社会持续分为「有产阶级」和「无产一族」,社会不公的怨气也就难以消除。

 

若政府只采取此政策,则轮候名册只会愈来愈长,因大部份人的住屋唯一希望只有参加轮候,供应将继续被远远抛离。 在不断增建公屋的负面影响下,1950年代但求安置寮屋居民的徙置政策弊端亦会借尸还魂。 回顾往昔,1954至1964年的10年之间,全港寮屋居民由30 万倍增至 60万;当年为求获得安置,自愿变为寮屋居民者日众,最终政府须为逾百万寮屋居民提供居所。 这正是公屋供应的扎伊尔定律(Say’s Law) ––需求由供应而生。

 

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