(本文於二零一八年三月二十八日載於《信報財經新聞》)

 

縱使香港人對於不同議題各持己見,但若說房屋短缺是最棘手問題,則諒無異議。不少論者認為,增加房屋供應乃唯一根本解決辦法,亦即有必要覓地建屋,其中或包括擴大填海範圍,增建高樓,為更多市民提供居所。

 

問題在於遠水難救近火。首先,填海需時,要為期十年以上才能建成住宅單位。其次,將低價土地改為高價住宅用地,亦需差不多的時間。現時新界農地普遍屬原居民與地產發展商所有,原是改變土地用途作發展住宅用地的最佳之選,但觀乎現行規管程序與政治關卡障礙重重,需時也要近十年,才有望完成。

 

訴求含政治色彩

 

在支持多建房屋的倡議者當中,亦對應興建那類房屋持有不同意見,部份團體認為,面對房屋供應不足,政府政策應以增建公屋單位為主要目標,以扶助他們所謂最飽受煎熬的低下階層。他們針對公屋輪候冊名單愈來愈長,尤以單身申請者更日益增多;力言增建公屋是唯一能一舉解決由房屋短缺引起的經濟、社會、政治問題的辦法。

 

另有部份團體憂慮中產階層置業無望,要求政府增建居屋,提高申請入息及資產門檻,並將樓價定於市民可負擔的水平。此等團體以每逢推出居屋與「綠表置居計劃」(「綠置居」)單位發售時,合資格申請者總是為數眾多作為理據。

 

此外,亦有其他團體既不滿地產發展商自恃其在市場上的強勢,利用銷售手法推高一手市場樓價,亦不滿業主收取高昂租金及改建劏房,是以要求政府管制租金,並擴大公營房屋的供應。

 

這些不同團體都是在不同程度上各自為其所代表選民爭取利益而發聲。但我們應以廣角視野找出有效地解決嚴重房屋短缺的方法。

 

此消彼長趨勢

 

我利用政府統計資料,研究2006至2016年期間公、私營房屋以及租戶與自置居所住戶之間人口變化,結果發現極為重要的證據,顯示本已稀有而寶貴的房屋資源調配一直失衡。此10年期間公屋單位雖然增建不少,但整體居民數目卻大致維持不變,可見每租戶平均居住人數有所下降。同期私營房屋租客整體人數反而大增,每戶平均人數亦有增加。

 

上述10年間,新增住宅單位合共255458個,其中138959個為公屋單位,7245個屬資助出售單位,109254個為私營房屋單位(【表】);亦即57.2% 為公營房屋單位,42.8% 為私樓單位。數據顯示出租公屋單位最多,資助出售單位數目嚴重偏低,是2002至2011年暫停居屋計劃所產生的效應。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

出乎意料,這10年期內,公屋租戶總人口由2096126增至2100126。在房屋極度短缺的形勢下,即使落成138959個公屋單位,整體租戶人數僅僅增加4000而已!與此同時,公屋輪候冊人數卻由97300增至288300。

 

同一時期,資助出售單位的情況更加惡劣,住戶總人數由1204324減至1144774。換言之,雖然期內推出新建居屋單位達7245個,資助出售單位住戶整體人數卻減少59550 (其中或因部份資助出售單位已補地價,變成私人屋宇)。

 

同一期間私人住宅情況則大相逕庭;私樓住戶人數由3278708大幅增加至3789474,即使新落成私樓單位僅得109254個,住戶總人數卻增加了510766。

 

1顯示2006至2016年按房屋類型分類的住戶與居住人口分佈變化。深入檢視不同類型房屋和居住權對解決房屋問題的作用。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

此10年期內,私人住宅租戶佔全港住戶百份比由15.3% 增至19.9%;反觀公屋租戶則由31% 減至30.4%。至於公營房屋業主住戶由16.3% 下跌至15.3%;私人住宅業主住戶亦由36.4% 降至33%。

 

從統計數據可見,期內私人住宅業主住戶由810277增至829270(增幅為2.3%),公營房屋業主住戶由362439增至384006(增幅達6%);私人住宅租戶更由339675上升至500652(增幅高達47.4%),而公屋租戶亦由690788增至761905(增幅達10.3%)。

 

全港住戶總數增加283188(增幅達12.7%),其中179,970戶(所佔比例達63.6%)為私人住宅租戶,在四種居所租住權中佔最低份額,結果導致增長主要集中於整個房屋市場中的一小環節。

 

若把按房屋類型與居住權分類的人口分佈互相比較,上述變化就更見劇烈。私人住宅租戶佔全港人口百份比由13% 增至18.8%,而公屋租戶百份比則由31.6%減至29.5%,而同期落成的公屋單位卻較私人住宅為多。

 

再者,此10年期內,住客平均數目在公屋租戶中由3.03降至2.75,在資助出售單位住戶中,則由3.32減至2.97;在私樓自置居所住戶中亦由2.96微降至2.93;但在私樓租戶中,反由2.64增至3.07。

 

對症下藥轉機

 

這正好解釋劏房在私人租住單位市場激增的原因。據2016年中期人口統計估算,全港約有91787劏房戶(佔私人租住單位住戶18.3%)。整體私人住宅中大概三份之一屬租住單位,其中27112個單位(約6.2%)已分間為劏房。

 

上述各項變化清楚顯示,中產階層是香港房屋嚴重短缺下的最主要受害者,既難望在私樓市場租住單位,更遑論自置居所,過去10年,一眾中產受困於負擔能力、單位供應、可用空間,處境每況愈下。居住環境日形狹窄,中產階層首當其衝,是以行政長官建議推出的首次置業先導計劃,倍受此一階層歡迎。

 

低收入家庭仍有望申請出租公屋,而獲編配單位,甚或有幸以綠表抽中資助出售單位,獲得樓價合乎其負擔能力,而且稱得上寬敞的居所。

 

由此可見,房屋政策(尤其公營房屋政策)實為房屋問題日趨嚴峻的罪魁禍首。但從另一角度觀之,這亦反映當局若能在政策上改轅易轍,及時作出補救,則仍有望扭轉房屋短缺的劣勢。

 

究竟有何辦法?

 

公屋單位一律由政府編配,有關房屋資源並非租戶所有,租戶自然缺乏善用資源的經濟誘因,況且多屬單人或雙人住戶,且以長者居多。

 

公屋資源未盡其用的另一原因,在於單位不得轉租的規定,以及為免繳交雙倍租金,令成年子女遷出的誘因。

 

至於資助出售單位業主,亦不得在未補地價之前將單位租出。

 

隨着人口老化,公屋住戶成年子女輪候公屋人數日增,對公屋的需求有增無已,情況更加嚴峻。2006至2016年,公屋申請人之中,居於某類公營房屋者百份比由35% 增至41%(2014與2015年百份比更達46%);申請總數中多達半數為單人申請者(約有5% 為長者)。平均輪候時間或未能準確反映合資格申請人對公營房屋的真正需求。

 

近年來,私樓樓價持續飆升,置業首期日高,已令中產階層難以購買或租住私樓,餘下選擇只有:以大概三份一入息,在私樓市場中租住劏房;或申請租金遠低於私樓而面積較寬敞的公屋單位。

 

按常理推想,公營房屋業主和租戶中,應有不少人樂於將單位(至少其中一部份)出租。本港現時之公營房屋單位逾120萬個。即使只有低至5% 住戶將單位租出,亦隨即可為房屋供應增添來源,而私人樓市的劏房租值將應聲下跌。

 

將市場力量引進公營房屋界,可立刻促使公營房屋住戶善用其房屋資源,並可將私樓劏房需求轉移,大大紓解私樓出租單位不足的困境,私樓業主將不用再將單位改裝成劏房。

 

鑑於填海與改變土地用途困難重重,在增加房屋供應上屬中、長期策略;若要立竿見影,必須在公營房屋界釋放市場威力,以解決老大難的房屋問題。公營房屋資源錯配只要及時予以矯正,就能修正公私營房屋界的失衡現象,彌補供應量極度短缺之弊,讓大部份市民的生活得以改善。

 

這個方案可謂失少得多。採取此快捷方法,並非說不用進行中期及長期策略,但若能在現階段就此即時應急辦法取得進展,我相信可恢復市民對前景的希望,有助社會各界共商未來發展之計。

 

要在公營房屋釋放市場威力,必先將現有公營房屋私有化,以及重新聚焦公營房屋功能,以置業為主導。至於如何以公平有效的方式實踐此一方案,本欄會再作詳細探討。

 

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