(本文于二零一八年四月二十五日载于《信报财经新闻》)

 

香港房屋短缺问题向来集中于私楼租户市场

 

香港房屋的主要问题,在于私楼供应僧多粥少,公营房屋政策基于此一背景制订。1971年,私楼租户占全港家庭住户总数 46.3%。私楼租住单位的共住比率(以每个住户内的居住单位数目作界定)为0.54。

 

1970年代私楼租户大都入息微薄,只能负担廉租公屋单位,当时公营房屋政策聚焦于廉租公屋,也就顺理成章。但新加坡在这方面显然更具远见,从一开始就已以置业为重点。

 

公屋租户中也不乏有意置业的中等入息住户,其中有不少本为寮屋居民,随着寮屋清拆而获编配廉租公屋单位。1953年底石硖尾大火,政府随即启动徙置计划;寮屋居民毋须入息审查,获安排迁进公共屋邨。如今看来,当中一部份能够成为公屋租户,大概纯属机缘巧合。

 

至于私楼租户中,同样不乏有意置业的中等入息住户。一众打算置业的公屋和私楼租户,对资助出售单位产生需求,公营房屋供应的分配原则因而定为租住单位占三份之二、出售单位占三份之一,家喻户晓的「房屋阶梯」概念于是诞生。

 

出售一个资助单位的净收益,足可支付发展两个出租公屋单位所需,如此一来,公屋占三份之二的公营房屋政策,在财政上也就得以持续。至于分配予公屋住户(绿表申请人)与私楼住户(白表申请人)申请的资助出售单位,大致上各占一半。

 

1970与1980年代,本地房屋政策的最大挑战,在于满足私楼租户中大批低收入家庭的租屋需求,以及公营房屋和私楼中等入息住户的置业需求,上述公营房屋政策可说切合当时社会情况。

 

1990年代,形势出现变化。公营房屋政策对减低私楼租住单位的共住程度成效显著,过于挤迫的居住环境问题大幅减轻(【图】)。1971至1991年期间,私楼租户占全港住户总数比例由46.3%降至18.8%;同期每个住户的居住单位数目则由0.54增至1.00。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

与此同时,香港日趋繁荣,加上种种外在经济因素,置业选择更形吸引。面对新局势,政府原先公营房屋政策却维持不变,楼价更不断飙升。在政治压力下,为应置业需求,当局先后推出各种临时措施,例如1995年「夹心阶层住屋计划」、2010年「置安心资助房屋计划」、2016年「绿表置居先导计划」。但此等措施却令房屋政策更加繁复,同时制造了分歧与矛盾,改革难度更大。

 

1998年曾推出「租置计划」,却后来放弃,亦因考虑不周而未竟全功,实属可惜。历年推出的公营房屋政策均没有加以有系统检讨,亦未能把以租住为主的模式转为置业为主的模式。

 

偏偏私楼价格持续上扬,出租单位短缺,导致劏房如雨后春笋般激增,公屋单位租金低廉,低收入家庭尚能负担,而且比破旧私楼单位(尤其劏房)宽敞,质素亦较佳,是以公屋单位反而日受欢迎。

 

可惜此一趋势未免混淆自1990年代以来房屋问题的核心所在,皆因未能满足住户置业需求才是问题所在。香港已演变成为繁荣现代的社会,公营房屋政策的策略目标,应在满足经济环境只属一般的中低阶层对置业的需求,加上面对楼价不断颷升,问题是要找到可行的措施。

 

时至今日,置业困难主要在两方面。第一,楼价首期付款高昂,以致经济环境只属一般的中低收入、无父母荫庇者难以入场。第二,在楼市前所未见长期畅旺,以及土地供应极为紧绌的大前提之下,地价日益高昂,直接推高楼价,即使中上收入家庭亦难以负担。

 

第一个难题在于「资本市场不完善性」」(capital market imperfections);第二个难题则在于有意置业家庭入市之际,适逢商业周期高点。

 

对于解决此二个难题,我将在下文提出建议,阐释如何出售新落成公屋单位,并把现有公屋私有化。这在道德层面亦涉及重大挑战,皆因私楼楼价既已超乎多数人的负担能力,仅为社会上部份人提供如此慷慨资助,难免在政治上产生分化作用;另一方面,此举恐怕有立下政府事事过问的不良先例之虞。即便如此,我深信定能在各种考虑因素之间找出中庸之道,公平而有效地解决问题。

 

解决烫手的房屋问题

 

要化解本地房屋危机以及由此衍生的各项难题,立竿见影的办法莫过于把公营房屋单位出售。我钻研房屋问题三十年,得到一个无庸置疑的结论,亦发现如何有效地施行于现有以及新落成的公营房屋,详细分析如下。

 

新落成公营房屋单位

 

最新落成的公屋单位,应以出售(而非出租)为主。暂时无意置业的租户,可享日后购买的选择。

 

关键部份在两方面:如何厘定楼价、转售应有何限制。新落成公营房屋的出售方式,决不可跟随「居者有其屋计划」和「租置计划」的方式,皆因两者都规定出售单位住户为补地价而付出高昂代价,造成居屋和租置单位交易大受限制,每年售出百份比分别低于2%和1%。

 

在此举例说明我建议的方案。假设一个新落成公营房屋单位在公开市场的市值为400万,其中100万元为发展成本,其余300万元为现时土地市价;政府将基于近10年来平均地价,以评定这个公营房屋单位的地价,这并不等如折让,只不过是将市场波动列入考虑计算平衡数值而已。这里将假设计算所得的平均地价是200万元而非300万元,因为近10年来楼价升势不断。

 

房屋委员会将会以100万元把有关公营房屋单位售与合资格住户,首期为5至10%,以弥补单位的发展成本。置业住户向银行申请按揭贷款,一如购买居屋的一贯安排,由政府担任担保人。住户购置单位后首五年内,不得在资助单位公开市场或二手市场转售。

 

价值200万元的平均地价,则成为置业者欠政府的债项,假设年息为2%,仅会在禁止单位转售期(亦即首五年)结束后征收,背后理据乃基于在转让物业权益受限制期内,实不应再向业主收取利息。

 

购置首五年后,业主可获准将其公营房屋单位出租。若承租者为合资格公屋租户(例如已列于公屋轮候名册内),业主更可随即放租,这将有助于当局履行对合资格者许下而暂时未能实践的服务承诺;否则业主亦可在首五年禁止转售期过后,才将单位出租与共开市场的租客。无论哪种情况,租值均取决于市场。

 

政府的200万元贷款,还款年期可比银行贷款较长,与有关楼宇的预期寿命相若。若住户财政状况恶化,政府甚至可暂时只收按揭利息而不涉本金,从而发挥保险功能。

 

上述建议令政府成为公营房屋的债权人,而非资产共同持有人,从而令住户有清还债款的希望,终能如私楼业主般,从物业获得利益。

 

有关安排亦可让政府实时收回发展成本,最后收回列明的10年平均地价。地价成为政府的应收帐款,自然可经证券化在资本市场出售。

 

这安排由政府承担各种市场风险,矫正对弱势家庭造成较大损害的市场不完善性,有助于应对负担能力方面的问题;而且并不涉及直接资助,不会因仅为部份人提供慷慨资助而有褊袒之嫌。出售公营房屋单位以接近市价的水平发售,未偿还贷款亦会收取利息。

 

现有公营房屋单位

 

同一原则亦可适用于现有公营房屋,单位售给现行租户,地价则以有关单位近10年来地价平均值、建筑物价值、原先发展成本折旧价,再加上建筑成本增值计算在内。

 

至于现有资助公营房屋(居屋及租置单位),亦须考虑相关问题。此等单位既已售出,如何计算尚欠价值?假使原先售价等于当年市价五成,则有关楼宇价值和地价可视为已半数支付。楼宇原先发展成本中尚未偿还的价值,应加以折旧,再加上建筑成本增值;未补地价则应以过去10年地价平均值为准。

 

「首次置业贷款计划」与「绿表置居计划」,实应马上落实采取上述方案,成为先导计划。

 

基于同一理念,政府合作建屋计划亦可解冻,甚至有望重新发展其中部份单位。

 

异议举例

 

我曾听闻中产阶层反对如此厚待低收入家庭—社会虽愿意提供容身之所,却非满足其置业愿望。如此指控未免错判形势。

 

目前,公屋地价和发展成本,根本无法靠租金回本。若认真核算立即便知,公营房屋成本实由一众中产以某种税务形式资助,对此一阶层以至整体社会都是沉重负担。

 

我的建议按接近市价水平,以厘订公营房屋售价,并无折让可言。政府支持仅限于承担市场风险,并为低收入家庭矫正「资本市场不完善性」,况且不少原属中产的家庭,现已堕入低收入家庭之列。

 

我听过的另一反对意见是,政府不应鼓励低收入家庭冒异常风险,一旦楼市崩溃,该如何是好?

 

物业市场崩溃,固然在实质上以至心理上足以造成重大打击,但既然上述假设的每个公营房屋单位「200万元债项」不过是政府的账面值,这两方面的压力自然易于减低。至于债权人行使止赎权,或债务人无法偿还贷款之虞,既然债权人是政府,问题亦容易解决。只要实质疑虑消除,公营房屋业主也就较易心安理得,渡过楼市崩溃的难关。

 

还有一种异议,源于政府在同一座楼宇中,推行「租置计划」和出租公屋单位遇到的棘手情况,这无疑是管理难题。

 

当初出售「租置计划」,并非所有住户都购买单位。购置单位者明知部份邻居无意购买,但何以照买如仪?其中一些业主可算精打细算,所购单位可由子女继承,亦免于被要求缴交双倍租金;另一方面,当要分担楼宇维修开支时,又可摆出事不关己的公屋租户态度。

 

不论居屋抑或租置单位,都免不了埋下这种危机。假使楼宇须重新发展,业主无法负担未补地价的情况顿成烫手山芋,但要业主迁出其原则上拥有的公屋单位,以作重新发展,却必先给予赔偿才有望成事,否则大部份业主都无法负担(日益升值的)未补地价。

 

问题是正因为无法负担日益升值的未补地价,一般公营房屋单位业主并未真正将单位视为己有。我建议的方案则提供化解之道。

 

未补地价之债项若能固定,而非随土地价值趋升,业主自会负担得来,将促使更多公屋租户购置所住单位。一旦同一公屋楼宇单位多属购置性质,住户的共同利益就较易确立,亦较易安排余下租户重新迁移。

 

结论

 

事实摆在眼前,现行公营房屋政策亟待改革,皆因120万个公营房屋单位使用不足比例日增,单人住户及两人住户为数众多,其中更包括不少长者住户。与此同时,公屋住户中年轻成员迁往私楼或劏房者则为数日增。私有化可使大批公营房屋单位在市场流通,实时纾解私楼租住单位短缺的困境。

 

资助出售公营房屋单位的计划,可为低收入与中等收入阶层重燃希望。计划关键不在派钱,而在精打细算,重新调配。政府提供近乎零风险的债务融资,将楼价波动引发的市场风险顺滑化,从而矫正「资本市场不完善性」,绝对有助弱势家庭晋身房屋阶梯,成为业主。

 

如此公营房屋政策可实时善用有限的房屋资源,长远而言兼具可持续性;香港当前由房屋财富不均造成的社经分化鸿沟,亦有望缩窄。

 

将公营房屋政策转为置业主导,实属重大政策转向。政府应如何立即行动?若未能行所当行,又会有何后果?本栏下月将详加探讨。

 

 

 

 

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