(本文於二零一八年四月二十五日載於《信報財經新聞》)

 

 

香港房屋短缺問題來集中於租戶市場

 

香港房屋的主要問題,在於私樓供應僧多粥少,公營房屋政策基於此一背景制訂。1971年,私樓租戶佔全港家庭住戶總數46.3%。私樓租住單位的共住比率(以每個住戶內的居住單位數目作界定)為0.54。

 

1970年代私樓租戶大都入息微薄,只能負擔廉租公屋單位,當時公營房屋政策聚焦於廉租公屋,也就順理成章。但新加坡在這方面顯然更具遠見,從一開始就已以置業為重點。

 

公屋租戶中也不乏有意置業的中等入息住戶,其中有不少本為寮屋居民,隨着寮屋清拆而獲編配廉租公屋單位。1953年底石硤尾大火,政府隨即啟動徙置計劃;寮屋居民毋須入息審查,獲安排遷進公共屋邨。如今看來,當中一部份能夠成為公屋租戶,大概純屬機緣巧合。

 

至於私樓租戶中,同樣不乏有意置業的中等入息住戶。一眾打算置業的公屋和私樓租戶,對資助出售單位產生需求,公營房屋供應的分配原則因而定為租住單位佔三份之二、出售單位佔三份之一,家喻戶曉的「房屋階梯」概念於是誕生。

 

出售一個資助單位的淨收益,足可支付發展兩個出租公屋單位所需,如此一來,公屋佔三份之二的公營房屋政策,在財政上也就得以持續。至於分配予公屋住戶(綠表申請人)與私樓住戶(白表申請人)申請的資助出售單位,大致上各佔一半。

 

1970與1980年代,本地房屋政策的最大挑戰,在於滿足私樓租戶中大批低收入家庭的租屋需求,以及公營房屋和私樓中等入息住戶的置業需求,上述公營房屋政策可說切合當時社會情況。

 

1990年代,形勢出現變化。公營房屋政策對減低私樓租住單位的共住程度成效顯著,過於擠迫的居住環境問題大幅減輕(【圖】)。1971至1991年期間,私樓租戶佔全港住戶總數比例由46.3%降至18.8%;同期每個住戶的居住單位數目則由0.54增至1.00。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

與此同時,香港日趨繁榮,加上種種外在經濟因素,置業選擇更形吸引。面對新局勢,政府原先公營房屋政策卻維持不變,樓價更不斷飆升。在政治壓力下,為應置業需求,當局先後推出各種臨時措施,例如1995年「夾心階層住屋計劃」、2010年「置安心資助房屋計劃」、2016年「綠表置居先導計劃」。但此等措施卻令房屋政策更加繁複,同時製造了分歧與矛盾,改革難度更大。

 

1998年曾推出「租置計劃」,卻後來放棄,亦因考慮不周而未竟全功,實屬可惜。歷年推出的公營房屋政策均沒有加以有系統檢討,亦未能把以租住為主的模式轉為置業為主的模式。

 

偏偏私樓價格持續上揚,出租單位短缺,導致劏房如雨後春筍般激增,公屋單位租金低廉,低收入家庭尚能負擔,而且比破舊私樓單位(尤其劏房)寬敞,質素亦較佳,是以公屋單位反而日受歡迎。

 

可惜此一趨勢未免混淆自1990年代以來房屋問題的核心所在,皆因未能滿足住戶置業需求才是問題所在。香港已演變成為繁榮現代的社會,公營房屋政策的策略目標,應在滿足經濟環境只屬一般的中低階層對置業的需求,加上面對樓價不斷颷升,問題是要找到可行的措施。

 

時至今日,置業困難主要在兩方面。第一,樓價首期付款高昂,以致經濟環境只屬一般的中低收入、無父母蔭庇者難以入場。第二,在樓市前所未見長期暢旺,以及土地供應極為緊絀的大前提之下,地價日益高昂,直接推高樓價,即使中上收入家庭亦難以負擔。

 

第一個難題在於「資本市場不完善性」」(capital market imperfections);第二個難題則在於有意置業家庭入市之際,適逢商業周期高點。

 

對於解決此二個難題,我將在下文提出建議,闡釋如何出售新落成公屋單位,並把現有公屋私有化。這在道德層面亦涉及重大挑戰,皆因私樓樓價既已超乎多數人的負擔能力,僅為社會上部份人提供如此慷慨資助,難免在政治上產生分化作用;另一方面,此舉恐怕有立下政府事事過問的不良先例之虞。即便如此,我深信定能在各種考慮因素之間找出中庸之道,公平而有效地解決問題。

 

解決燙手的房屋問題

 

要化解本地房屋危機以及由此衍生的各項難題,立竿見影的辦法莫過於把公營房屋單位出售。我鑽研房屋問題三十年,得到一個無庸置疑的結論,亦發現如何有效地施行於現有以及新落成的公營房屋,詳細分析如下。

 

新落成公營房屋單位

 

最新落成的公屋單位,應以出售(而非出租)為主。暫時無意置業的租戶,可享日後購買的選擇。

 

關鍵部份在兩方面:如何釐定樓價、轉售應有何限制。新落成公營房屋的出售方式,決不可跟隨「居者有其屋計劃」和「租置計劃」的方式,皆因兩者都規定出售單位住戶為補地價而付出高昂代價,造成居屋和租置單位交易大受限制,每年售出百份比分別低於2%和1%。

 

在此舉例說明我建議的方案。假設一個新落成公營房屋單位在公開市場的市值為400萬,其中100萬元為發展成本,其餘300萬元為現時土地市價;政府將基於近10年來平均地價,以評定這個公營房屋單位的地價,這並不等如折讓,只不過是將市場波動列入考慮計算平衡數值而已。這裡將假設計算所得的平均地價是200萬元而非300萬元,因為近10年來樓價升勢不斷。

 

房屋委員會將會以100萬元把有關公營房屋單位售與合資格住戶,首期為5至10%,以彌補單位的發展成本。置業住戶向銀行申請按揭貸款,一如購買居屋的一貫安排,由政府擔任擔保人。住戶購置單位後首五年內,不得在資助單位公開市場或二手市場轉售。

 

價值200萬元的平均地價,則成為置業者欠政府的債項,假設年息為2%,僅會在禁止單位轉售期(亦即首五年)結束後徵收,背後理據乃基於在轉讓物業權益受限制期內,實不應再向業主收取利息。

 

購置首五年後,業主可獲准將其公營房屋單位出租。若承租者為合資格公屋租戶(例如已列於公屋輪候名冊內),業主更可隨即放租,這將有助於當局履行對合資格者許下而暫時未能實踐的服務承諾;否則業主亦可在首五年禁止轉售期過後,才將單位出租與共開市場的租客。無論哪種情況,租值均取決於市場。

 

政府的200萬元貸款,還款年期可比銀行貸款較長,與有關樓宇的預期壽命相若。若住戶財政狀況惡化,政府甚至可暫時只收按揭利息而不涉本金,從而發揮保險功能。

 

上述建議令政府成為公營房屋的債權人,而非資產共同持有人,從而令住戶有清還債款的希望,終能如私樓業主般,從物業獲得利益。

 

有關安排亦可讓政府即時收回發展成本,最後收回列明的10年平均地價。地價成為政府的應收帳款,自然可經證券化在資本市場出售。

 

這安排由政府承擔各種市場風險,矯正對弱勢家庭造成較大損害的市場不完善性,有助於應對負擔能力方面的問題;而且並不涉及直接資助,不會因僅為部份人提供慷慨資助而有褊袒之嫌。出售公營房屋單位以接近市價的水平發售,未償還貸款亦會收取利息。

 

現有公營房屋單位

 

同一原則亦可適用於現有公營房屋,單位售給現行租戶,地價則以有關單位近10年來地價平均值、建築物價值、原先發展成本折舊價,再加上建築成本增值計算在內。

 

至於現有資助公營房屋(居屋及租置單位),亦須考慮相關問題。此等單位既已售出,如何計算尚欠價值?假使原先售價等於當年市價五成,則有關樓宇價值和地價可視為已半數支付。樓宇原先發展成本中尚未償還的價值,應加以折舊,再加上建築成本增值;未補地價則應以過去10年地價平均值為準。

 

「首次置業貸款計劃」與「綠表置居計劃」,實應馬上落實採取上述方案,成為先導計劃。

 

基於同一理念,政府合作建屋計劃亦可解凍,甚至有望重新發展其中部份單位。

 

異議舉例

 

我曾聽聞中產階層反對如此厚待低收入家庭—社會雖願意提供容身之所,卻非滿足其置業願望。如此指控未免錯判形勢。

 

目前,公屋地價和發展成本,根本無法靠租金回本。若認真核算立即便知,公營房屋成本實由一眾中產以某種稅務形式資助,對此一階層以至整體社會都是沉重負擔。

 

我的建議按接近市價水平,以釐訂公營房屋售價,並無折讓可言。政府支援僅限於承擔市場風險,並為低收入家庭矯正「資本市場不完善性」,況且不少原屬中產的家庭,現已墮入低收入家庭之列。

 

我聽過的另一反對意見是,政府不應鼓勵低收入家庭冒異常風險,一旦樓市崩潰,該如何是好?

 

物業市場崩潰,固然在實質上以至心理上足以造成重大打擊,但既然上述假設的每個公營房屋單位「200萬元債項」不過是政府的帳面值,這兩方面的壓力自然易於減低。至於債權人行使止贖權,或債務人無法償還貸款之虞,既然債權人是政府,問題亦容易解決。只要實質疑慮消除,公營房屋業主也就較易心安理得,渡過樓市崩潰的難關。

 

還有一種異議,源於政府在同一座樓宇中,推行「租置計劃」和出租公屋單位遇到的棘手情況,這無疑是管理難題。

 

當初出售「租置計劃」,並非所有住戶都購買單位。購置單位者明知部份鄰居無意購買,但何以照買如儀?其中一些業主可算精打細算,所購單位可由子女繼承,亦免於被要求繳交雙倍租金;另一方面,當要分擔樓宇維修開支時,又可擺出事不關己的公屋租戶態度。

 

不論居屋抑或租置單位,都免不了埋下這種危機。假使樓宇須重新發展,業主無法負擔未補地價的情況頓成燙手山芋,但要業主遷出其原則上擁有的公屋單位,以作重新發展,卻必先給予賠償才有望成事,否則大部份業主都無法負擔(日益升值的)未補地價。

 

問題是正因為無法負擔日益升值的未補地價,一般公營房屋單位業主並未真正將單位視為己有。我建議的方案則提供化解之道。

 

未補地價之債項若能固定,而非隨土地價值趨升,業主自會負擔得來,將促使更多公屋租戶購置所住單位。一旦同一公屋樓宇單位多屬購置性質,住戶的共同利益就較易確立,亦較易安排餘下租戶重新遷移。

 

結論

 

事實擺在眼前,現行公營房屋政策亟待改革,皆因120萬個公營房屋單位使用不足比例日增,單人住戶及兩人住戶為數眾多,其中更包括不少長者住戶。與此同時,公屋住戶中年輕成員遷往私樓或劏房者則為數日增。私有化可使大批公營房屋單位在市場流通,即時紓解私樓租住單位短缺的困境。

 

資助出售公營房屋單位的計劃,可為低收入與中等收入階層重燃希望。計劃關鍵不在派錢,而在精打細算,重新調配。政府提供近乎零風險的債務融資,將樓價波動引發的市場風險順滑化,從而矯正「資本市場不完善性」,絕對有助弱勢家庭晉身房屋階梯,成為業主。

 

如此公營房屋政策可即時善用有限的房屋資源,長遠而言兼具可持續性;香港當前由房屋財富不均造成的社經分化鴻溝,亦有望縮窄。

 

將公營房屋政策轉為置業主導,實屬重大政策轉向。政府應如何立即行動?若未能行所當行,又會有何後果?本欄下月將詳加探討。

 

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