(本文於二零一八年六月二十七日載於《信報財經新聞》)

 

土地供應專責小組四月發表社會期待已久的報告,現正就各土地供應選項收集公眾意見;但報告頗令人失望,主要有下列三方面。

 

首先,報告未有勾劃出香港的未來發展策略,衹著眼於援引早前在《香港2030+》研究中,有關整體土地供應短缺約1200公頃的預測;亦同時指出該研究可能低估了所需的房屋用地、經濟用地、政府/機構/社區用地、休憩用地、運輸及基建設施用地,但缺乏提供發展途徑。發展策略怎可單憑土地供應選項產生?即使未能提供明確目標,亦應臚列目的和宗旨;為實現全盤發展目的,更應就不同路向如何取捨展開討論。

 

第二,雖然報告中形容住宅環境「細」和「擠」,但對於以未來建屋的發展,未有提到如何改善人均居住空間。若是增闢1200公頃土地(姑勿論此供應量是否足夠所需),亦無助改善居住環境,那麼政府為何不建議增加更多土地面積?政府對此毫無表示,我們是否應假設香港「寸金尺土」不會改變,而改善居住條件亦非發展目的之一?

 

第三,報告僅列舉12個土地供應選項,而沒有提出如何解決拖延發展的阻力。眾所周知,發展土地需時,其中涉及程序繁多,有關決定又常遭反對而備受延誤。要為不同用地供應界定先後緩急,既須考慮經濟成本和工程難度,亦須顧及規管審批過程可能出現的阻延;如何權衡取捨,報告中竟隻字不提,實在令人費解。鑑於土地供應嚴重短缺,亟需政府另闢蹊徑,在規管方面加快審批程序,從速增撥土地,但報告完全沒有提及如何拆解延誤因素。

 

公眾諮詢在開放社會必不可少,然而在缺乏清晰發展策略或可選策略的情況下,社會對於諮詢效果又能有何寄望?要是公眾意見一窩蜂反映偏頗黨派立場,公眾諮詢就會淪為一場靠喇叭筒發聲的政治角力,勝負繫於聲量大小而已。在關乎香港未來的全民福祉議題上,難道單靠諮詢就能一錘定音?

 

土地嚴重短缺並非單單影響住屋問題。中環商廈售價高達四、五萬元一平方呎,更足見本地不僅住宅空間供不應求,商用空間也極度匱乏。

 

「一帶一路」及大灣區發展項目,不單是工人和企業走出香港的機遇,也是吸引海外公司來港投資的良機。覓地發展對香港長遠經濟發展,以至未來繁榮究竟只能惠及社會少數抑或造福全民,同樣至關重要。

 

若從需求角度出發,不應只著眼於土地供應增加多少,還須為滿足居住兼經濟發展需要而妥為選擇地段,這關乎以下考慮:

 

選擇於交通易達市區核心地帶的地區發展經濟活動,以充份掌握經濟融合下的協同效應優勢。本地經濟活動向來只集中於港島區和九龍一帶,其中大部份用地已完全發展,要通過重建或活化來增闢空間既困難亦需時,增添的運輸工具亦會令現存的交通系統不勝負荷;但在遠離市區的區域發展經濟活動則有欠效益,更會削弱未來發展和增長的潛力。

 

此難題可藉填海解決,在東大嶼山興建大型人工島,加設運輸基建設施,無論從經濟或工程角度而言都至為划算,理應積極籌備,儘快完成有關構思,以展開規劃及工程可行性研究階段。此一新發展用地將新建住宅樓宇與經濟活動置於鄰近市區核心地帶,可避免加重現有運輸及交通走廊的負荷。

 

此外,該地段位置適中、四通八達,連接核心市區及周邊地帶,亦可發展成為通往大嶼山以至大灣區其他地區的另一輸紐。

 

其次,可將發展商和新界原居民擁有的合適農地(部份現時用作棕地)改作住宅用地,涉及面積至少逾一千公頃,有望成為土地供應的主要來源,如此一來,土地儲備大增,實應積極策劃。至於應以公私營協作抑或收回土地方式增闢土地,相應的考慮,簡述如下。

 

原本為農地的棕地,現時用作各種經濟目的,例如物流運作、貨櫃場、回收場、修車廠、工場。需先安排遷移有關經濟活動,才可展開發展工程。香港內河碼頭以及毗鄰用地,可發展為多用途的工業區,是頗適合作為遷置此等活動的地點。

 

這亦在在需時、代價不菲,但改變大批土地用途、釋放大批土地的可行方案畢竟不多,故應予以積極推行,納入成為整體發展策略一部份,使整個新界範圍與香港整體發展更趨融合。至於對棕地以及內河碼頭區內現有租戶如何作出補償和遷置,亦須妥為安排。

 

在公私營協作模式之下,應對公眾關注發展商所得補贘是否公平,最為合適的方法則莫過於透明度和以規條為本。對處理土地事宜有經驗者均會明白,土地乃非單一的商品,每塊地皮各有不同,將各種地皮合併的方式亦各異,正因如此,無論在實質上抑或程序上,施行公平原則並不容易;一旦以公平作為主要考慮,拒絕權衡協作,必會拖延取得共識。歸根究柢,公平需付上社會代價。

 

一般認為收地作公共用途會加快發展速度,實際上卻非必然如此。

 

收回大片毗鄰土地作公共用途,往往比預期困難,皆因當初業權分散,這一現象在新界甚為普遍。假如其後動用部份已收地皮作私營發展用途,則有可能被視作違反收地公用的初衷,甚至牽涉法律訴訟。

 

另一辦法是只收回小幅地皮來發展公屋,但這又有降低土地使用效率之虞,及難以協調整體發展,甚至出現更嚴重阻延,例如由於發展用地附近基建設施不足,而又未能在短期內提供。因此,即使可迅速收地,亦未必能迅速發展。

 

假如發展用地上已有住戶和租戶,則不論以公私營協作抑或收地作公共用途,都必須先作補償和遷置,才可動工發展。若採取收地方式,政府須直接與該等住戶和租戶磋商,地主則會缺乏從中協助的動機。至於公私營協作,地主基於利益攸關,會樂見其成,主動協助安排補償及遷置事宜。

 

從上述各種原因可見,處理有關問題須持開放態度,針對每幅地皮特點而採取有效收地安排。至於在公私營協作和收地作公共用途之間如何權衡,則取決於何者效率較高,改變土地用途速度較快。土地供應短缺問題茲事體大,實不應受意識形態或政治取向所影響。

 

最後,私人物業業主權益既受《基本法》保障,在公平補償原則下,以通過協商達成的結果最為合適。在無損公眾利益前提下,補價範圍不應只限於有關土地本來用途的價值,未來價值也應考慮在內,這是獲香港法院接納的原則,亦有先例。

 

政府應勾劃出顧及市民期望,即改善目前擠迫的居住環境、經濟更趨繁榮,的未來發展願景。土地供應方面,應以東大嶼山填海為焦點,切合滿足香港參與「一帶一路」及大灣區發展項目所產生的居住和經濟需求。

 

政府應擢力於改變農地用途、重新全面規劃新界發展,促使香港在區內擔當更形重要的角色;在切合全港發展目的前提下,儘快推行改變土地用途,不讓政見或意識形態阻撓。增闢土地事關重大,刻不容緩,實乃當務之急。

 

 

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