(本文於二零一八年七月二十五日載於《信報財經新聞》)

 

特區行政長官以自置居所(尤其是資助自置公營房屋)為政府房屋政策的重點發展,可謂明智之舉;她首先在競選特首政綱倡議有關措施,再進一步在首份施政報告中提出「港人首置上車盤」計劃,建議「綠表置居」(綠置居)先導計劃恆常化,並且提高「居者有其屋」(居屋)計劃單位售價折扣率,由現行私營住宅市價的七折,下調至五二折。

 

縱使社會上已出現相關呼聲,但新措施並未提及出售租住公屋的租者置其屋(租置)計劃。不少專家推測特首致力推廣自置公營房屋並提升可負擔性的舉措,無疑顯示本地房策將全面傾向於新加坡建屋發展局(建發局)的模式,乃一大轉變。

 

事實上,不論在形式上抑或實質上,新加坡模式與香港現有各項計劃都有很大區別。所說的相異之處,並非在於資助水平、單位面積,或申請單位資格,而在於兩地居民自置公營房屋的產權結構。

 

產權結構不同,為兩地的經濟與民生帶來以下極重要的兩大後果。首先,兩地社會經濟發展與社會共融程度所受影響大有不同。

 

其次,新加坡由始至終只有一種公營房屋計劃,香港則不一而足,部份為長期,部份屬於短期措施,顯示香港房屋政策未能配合本地人口需求的多元性與變化,亦反映其不足性。

 

在兩地房屋發展取向之間,林鄭月娥女士今後帶領香港選擇何種發展路向,議題重大繁複,務須慎重處理。

 

香港產權結構

 

無論居屋、租置計劃或綠置居單位的買家,實質上並不擁有所購置單位的全部產權;居屋單位定價比私樓市價較低,合資格買家購入時享有市值七折的折讓。

 

業主若於日後將資助單位在公開市場出售,需繳交單位售價三成作補價之用,而補價則按出售單位時(而非當初購入價)市值計算。換言之,若單位升值,補價亦隨之提高。

 

從經濟學角度而言,資助出售單位業主雖得享百份之百使用價值,卻只擁有單位作為可轉讓資產的七成價值。既然政府可收回此等物業的三成可轉讓價值,自然也應被視為單位資產價值的股東。資助出售單位業主必需向政府繳付三成資產價值,才可將單位轉讓。

 

法律上政府並非有關物業的共同業主,其所能索取的物業價值,無需計算業主未償還按揭貸款(如果有的話)。這類單位最初以折扣優惠出售,是基於什麼原則?其中涉及的折扣優惠其實只是使用權利,而非轉讓權利;政府資助的只是使用價值,而非轉讓價值。

 

同一有形資產必然同時具備使用價值和轉讓價值,若折扣只限於使用權,而不延伸至轉讓權,則必然無法使公共房屋資源得以有效釋放。業主有極大誘因留在該單位居住,縱使家庭成員可能因售樓得益,但基於出售單位只能取得售價七成,而用以自住則可獲使用價值的全數,這自不然會削弱業主賣樓的意欲。

 

有關單位業主的確進退兩難。假設基於某些原因希望他遷(例如靠近工作地點、子女學校或祖父母居所),則單位使用價值儼如已下跌一成半,但考慮到若出售現有單位,會因補地價而損失三成物業價值,結果寧願被迫留在原地,接受物業使用價值等同貶值一成半的現實。

 

或問業主何不將單位放租,免招損失?答案簡單不過:業主只全權擁有物業使用權,除非繳付三成物業轉讓價值,否則不得將單位出租。

 

2010年,政府似亦感到規條過於僵化,為活化居屋二手市場,於是鼓勵香港按揭證券有限公司提供二手按揭貸款,協助資助單位業主繳付三成轉讓價值,俾能將單位放租,不過以巿價計算的三成補價相對當初買價已大幅升值,一般居屋業主難以負擔。當時的政策實嫌力度不足、後知後覺,現在必需以更遠大視野重訂政策。

 

現存制度實在廹使資助出售單位業主長居於同一單位,以致減弱人口的地域流動性,為本地社會和經濟增添負擔。香港至少有五位經濟學家曾就地域流動性減慢進行研究其對租住公屋造成的扭曲,以及對消費及勞工市場行為的影響,並估算所涉的龐大經濟成本。資助出售單位轉讓的種種限制亦必造成類同的損失,幅度可達每年本地生產總值百份之一至二。

 

分租經濟學

 

農戶與地主分享收成價值,在工業化年代之前的農業社會甚為普遍,稱為佃農或分租(share tenancy)。分租指地主僱用無地農戶耕作其土地,日後分享收成(例如對分)的安排。

 

英國經濟學家Alfred Marshall(1842-1924年)是研究新古典經濟學始祖,其廣為人知的研究發現,分租乃極低效的經濟安排,道理非常簡單:在已定數量和質量的分租土地上,農產量完全視乎農戶肯付出多少勞力。若額外產量皆因農戶多付勞力,而終須與地主對分,多勞而非完全多得,則必會削弱農戶傾力工作的意欲。

 

Marshall於是推論,較具效益的方法是地主以工資合約形式聘用農民,又或將土地租給農民。地主之間和農民之間的競爭,自會令工資相等於勞動力邊際生產率,而地租則相等於土地邊際生產率。以合約形式安排的僱農(wage-labor)或出租農地(land-rent)自會有助提升農產量,比分租安排更具效益。實際上,由於佃農一般極度貧困,所以在工業化年代以前的農業社會,地租合約根本難以成事。

 

Marshall上述論點對香港資助出售單位項目有何相關之處?又有何重要性?

 

也許有人會認為居住單位買賣衹是資產交易,不涉生產,因此與Marshall的論點毫不沾邊,而單位價值隨時升跌,乃視乎總體供求因素,與業主個人行動無關;不過實情並非如此。

 

一個單位所衍生的房屋服務,包括業主消費服務和出租服務。資助出售單位雖不容許出租服務;但業主可自行投資裝修和保養單位,從而提升其中涉及的房屋消費服務,這一元素即等同於一個農莊的產出。

 

資助出售單位的業主若售出單位,必須與政府分享增值收益,這令投資裝修和保養的意欲下降。即使假設單位日後能夠放租,由於日久失修,租值相對有限;除非業主預期長居於同一單位,否則將導致這類單位的房屋服務投資不足。

 

這種分租安排足以解釋,何以房屋委員會官員對管理租置計劃單位戶主一直束手無策,業主不願分擔房委會提出的維修保養工程費用,因為即使工程有助提升單位的使用價值,亦終須與政府攤分轉讓價值。也難怪租置房屋業主對維修愛理不理,皆因在分租式安排下,不值得多作付出。

 

假使業主毋須與政府攤分轉讓價值,情況便會不同。事實上,租置計劃單位業主如此行為,正好印證Alfred Marshall的論點,而新加坡建發局的單位則完全沒有此難題。

 

新加坡產權結構

 

建發局單位以折讓價售給新加坡永久居民,折扣則隨經濟情況轉變,按市民負擔能力調整。部份單位可供租住,大部份單位則供放售,合資格居民可選擇租賃或購買。一對夫婦畢生只有一次機會以折讓價購置這類單位。

 

轉讓限制期過後,業主可將單位以市價在公開市場放售(一如香港),對象為任何沒有物業的永久居民;亦可將單位租出。任何因升值而獲得的額外收益,一律歸業主所有。新加坡市民以折扣價購買建發局單位,享有單位的百份百使用權利、租賃權利以及轉讓權利。

 

建發局計劃並非分租安排,不會像香港有關計劃般產生低效後果;不論供自住、出租或放售,都在新加坡永久居民之間物盡其用。反觀香港卻因公營房屋單位轉讓價值須與政府攤分,大大妨礙地域流動性。

 

新加坡政府僅僅保留一項權利,不准建發局單位業主將單位重建,變作私人物業。樓宇結構一旦老化嚴重,只能讓政府重建為建發局單位,以防有關物業落入外資手中。

 

建發局單位沒有重建權的價值是多少?其單位在公開市場放售,樓價比同類私樓約低三成,差額不但反映重建權利的部份價值,亦可見重建權利受到限制,樓宇的維修保養亦難免出現投資不足的現象。

 

對比之下,香港的租置計劃、居屋、綠置居單位則不受如此法律規限。資助出售單位的折讓正以私營市場價格為基準,根據背後產權結構,有關單位原則上可重建成私人物業。

 

香港有何對策?

 

總結上述分析,香港模式規限單位轉讓和出租權利,新加坡模式則限制重建權利;依我之見,兩者都未盡完善。新加坡可利用建立國家民族為由作出規管重建權,但香港對轉讓、租賃權加以規管又有何理據?

 

大家可能不知,香港在1982年第三期甲居屋推出以後,才實施限制居屋單位出租和轉讓。第一期至第三期甲居屋單位,同樣以市價七折發售,而並無規定須與政府攤分轉讓價值,實質上與新加坡模式幾乎一模一樣,甚至可稱為優化版。由於並無重建規限,轉讓限制期一過,資助出售單位與私營房屋單位就頗相類似,當時的安排確可令香港有望透過單一房屋市場,分配大部份的居住單位。

 

1982年,政府卻開始對居屋單位實施轉讓和出租限制,是何緣故?回溯1981與82年間,當時美國聯儲局主席Paul Volcker為抗擊通脹而加息。香港名義物業價格在1981年上升22.6%,隨即在1982年倒跌13.5%;消費物價在1981和1982年升幅分別為26.5% 和11%;經通脹調整物業價格在1981和1982年跌幅分別為3.9% 和24.5%。名義物業價格和經通脹調整物業價格跌勢一直持續至1984年。

 

香港樓市開始陷入極為嚴峻的通縮低潮之際,房委會竟然實施上述轉讓限制,實在令人百思不得其解,說不定是社會上「眼紅症」發作,政府害怕要以低價賣樓,復要提供折扣優惠;以致當局錯判形勢,此舉鑄成大錯,更令市民自此付出沉重代價,新加坡並無此規定,只是香港獨有。

 

樓價從此不斷飆升,至今已非一般市民所能負擔,政府終於將公屋折讓由七折加大至五二折。但若此折扣是對使用權而非轉讓權而言,則由政府分享的轉讓價值升至48%,這定必進一步打擊公屋居民地域流動的誘因,房屋問題恐怕進一步惡化,價值貶損更加慘重。1982年政府選擇此破壞土地價值方案之際,香港地價尚屬便宜,今時今日地價高昂,政府仍要施行此法,對土地價值必造成更大損害。

 

要是有一天香港政府終於改革公營房屋出售計劃,我倡議應以新加坡模式為藍本,再加以優化。與其採用分租形式,不如推行工資等值或租賃安排,有關改革其實比想像中容易。

 

如果按照第一期至第三期甲居屋單位,提供真正包括轉讓權的三成樓價折扣率,則按當前售樓價定為市值52%,未補餘額應僅為18%,因售價的折扣為48%。可視為由政府提供的遞延貸款,待物業轉讓時償還。有關遞延貸款具固定價值,甚至可以生息。

 

此項遞延貸款安排不會涉及日後攤分物業的轉讓價值,亦可避免目前變種公屋出售計劃引致業主欠缺誘因、效益偏低甚至不公的弊病。我希望特區政府能帶領香港邁向新加坡的公營房屋模式,而且精益求精,嵌入重建權,進一步推出公屋計劃改良版2.0。

 

1993年,香港稅務學會主辦退休金論壇,我在會上發言,主張公屋私有化,作為社會退休金的另類出路。David Webb先生即席指控我欲把新加坡建發局模式引入香港。當時他雖然並不支持我的建議,卻倒是一語中的。我的確常把我這個建議形容為公屋私有化,而他則能認清其實是新加坡模式。

 

我希望大家不要以為香港今天的房策發展路向,是跟隨新加坡的模式,政府現在的方針,其實是與新加坡相去更遠。若再多走冤枉路,可令本地生產總值損失最少百份之一至二,進一步破壞社會共融。如何界定公營出售單位的產權,實在對本港經濟、社會以至政治生態影響深遠。

 

香港土地價值不菲,政府需承擔提供優惠折扣率以助市民購買資助出售單位,摒棄單純包含使用權而無出租與轉讓權的荒謬折扣方式。「紅眼症」諸君應受譴責,文明社會不容民粹式嫉妒!

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