宋恩荣 王于渐(本文于二零一八年十月三十日载于《信报财经新闻》)

 

 

作为经济学者,我们一向坚持香港需要保持公共财政稳健,也要确保大型工程的成本效益。在「明日大屿」愿景出台以来,社会议论纷纷,其中不少是立场先行及情绪化的口号,甚至流于煽动民情的民粹政治操作。本文仔细分析「明日大屿」愿景的成本效益,论证香港需要大幅增辟土地,说明在众多增辟土地方案中,「明日大屿」是高效的方案。综合所有考虑(包括环保及风暴潮的问题),「明日大屿」明显是上佳的选择。

 

要实行「明日大屿」的愿景,政府需要提供详细的成本效益估算,迄今政府提供的估算相当粗疏,我们谨尽学者的责任提供较为深入的分析。不过,还需要政府作谨慎及透彻的研究,否则难以说服市民支持这个计划。我们清楚明白,近年不少工程出现大幅超支及管理不善的情况,市民对政府不信任其来有自。作为经济学者,我们没有能力代替政府管理公共工程,只可以运用专业知识,就公共项目作初步的成本效益分析,探讨是否物有所值。

 

香港是否需要增辟这么多土地?

 

质疑「明日大屿」方案增辟1700公顷土地的论点主要有4个:首先,土地供应专责小组(以下简称「土供小组」)的报告,认为香港土地短缺约1200公顷,上届政府的《2030+》方案,则提议建人工岛1000公顷,为何本届政府要加码到1700公顷?其次,随着香港与大湾区融合,大湾区有很多土地可以使用;第三,香港有很多闲置的农地(其中包括棕地),无需要大规模填海;第四,根据统计处的预测,香港人口将于2043年达到822万的顶峰,之后将会慢慢下降,无需增辟这么多土地。以上的论点其实以偏概全,必须仔细拆解。

 

首先,土供小组援引早前在香港《2030+》研究中有关整体土地短缺约1200公顷的预测,不过小组亦同时指出该研究大有可能低估了实际所需的土地。香港人均居住面积只有160平方呎,远低于邻近的大城市,可是土供小组却假定香港的人均居住面积到2030年都不会改善;如果香港的人均居住面积要提高到新加坡每人270平方呎的水平,香港的土地短缺便会超过1200公顷好几倍。

 

第二,大湾区的确有不少土地,不过建设大湾区的目的,绝对不是要香港居民大量迁移到大湾区,这样只会掏空香港。恰恰相反,建设大湾区的目的,是要巩固和提升香港作为国际级枢纽的地位。《大湾区建设框架协议》清楚说明,粤港澳合作的目的是:「巩固和提升香港国际金融、航运、贸易三大中心地位……推动专业服务和创新及科技事业发展,建设亚太区国际法律及解决争议服务中心。」

 

要巩固和提升香港作为国际级枢纽,人才和土地必不可少;不单要争取香港的人才根留我城,更要吸引全世界的人才来港。在最近的土地大辩论中,论者都聚焦于住宅用地短缺,忽略了香港的商业用地其实更短缺(近年办公室、店铺的物业价格指数,涨幅远超住宅物业),中环甲级商厦月租高达近200元一平方呎,这样香港年轻人如何创业?香港必须有足够的商业用地,除了发展金融业,也要多元化地发展航运、贸易、专业服务、创新及科技事业,才能重燃我城年轻人的希望。

 

第三,香港虽然有不少农地(其中包括棕地),不过这些新界的土地远离市区,不能发展成为商业中心。无论在新界发展农地,或者收回粉岭高尔夫球场,都不能解决香港商业用地严重短缺的难题。要大幅增加商业用地,新辟土地不能远离港岛及九龙市区。维港不能填海,接近维港又适合填海的地点不多。中部水域距离维港接近,容易与港岛、九龙及机场连接,水深较浅,是理想的填海位置。

 

第四,虽然香港人口在2043年之后会缓慢减少,可是香港作为国际城市的进一步发展,会吸引大量短期人口,包括商旅、游客、海外学生、实习生、培训人员等等。此外,香港人口老化也需要兴建新医院、诊所及数以百计的安老院,需要不少土地。况且到2046年,香港楼龄超过70年的私人房屋单位数量将多达33万个,比现在多近300倍,要进行大规模重建。如果没有大量额外土地安置旧区的人口,将无法进行重建工程,现时市区挤迫不堪及交通超负荷的情况无法改善。

 

香港人口将会出现负增长,是因为新移民的数目,不足以弥补本地生育率急剧下降。回归后的21年,是香港有纪录以来人口增长最缓慢的时期,每年人口平均增长率只有0.6%。香港人口增长愈来愈慢,但土地供应的跌幅更大;从1995到2004年,香港增辟土地高达7800公顷;可是从2005至2014年,只增辟了1100公顷土地。土地短缺明显是因为供应严重不足而非人口快速增加,新移民并非香港土地和房屋短缺的主要原因。如今香港的护老行业及建筑业已经出现劳工短缺,如果大幅削减单程证的配额,香港人口负增长和人口老化会雪上加霜:香港人口会立即急剧萎缩,也会实时出现极严重的劳工短缺,没有足够人手照顾不断增加的老年人口、增辟土地、兴建医院及护老院。

 

此外,政府要有土地储备,才能够加强收回私人土地的议价能力,不然只会给地产商牵着鼻子走,无法重夺我城发展的主导权。1700公顷的人工岛,面积其实少于完成三跑之后的机场(1898公顷)。政府最新的政策是多管齐下,既建设人工岛,也同时进行近岸填海及发展农地(其中包括棕地),才能够满足香港的土地需求。

 

成本效益分析:「明日大屿」是上佳选择

 

成本分析包括填海的成本、交通基建的成本;效益则包括卖地的财政收入、衍生的经济活动的收入,也要包括种种无形的社会成本及效益,例如对环境的影响、对交通挤塞的影响;公屋、社会设施及休憩设施的社会效益。此外,还要比较「明日大屿」方案及其他方案的成本和效益,才能作出最好的选择。

 

填海的成本

 

由于中部水域是浅水地带,平均水深4至8米,填海并不困难。1700公顷的填海,规模与机场几乎一样,并无特别理由认为成本会特别高。近年用作填海的海砂虽然涨价,但部分填料可以使用香港的建筑废料替代,更为环保。按发展局根据最近的填海价格推算的估计(已反映海砂涨价的影响),填海成本每方呎为1300至1500元,应该相当准确。首期交椅洲1000公顷填海的成本约为1500亿元,全部1700公顷填海的成本约为2600亿元。

 

另一方面,如果政府收回新界农地以作新市镇发展用途,按政府最新的收购价,每方呎最高达1350元。根据惯常做法,政府还要为农作物和其他损失多付25%的补贴,即近1700元,比填海的成本更高。而一旦把农地改划成住宅地,每方呎土地的价值会上升至数千甚至1万元,原业主自然会扭尽六壬争取额外赔偿,例如要求「原区安置」甚至「不迁不拆」。理论上,政府可以强制收地,不过会引发激烈抗争,甚至要恢复回归前的寮仔部或者出动防暴队,这是否市民愿见?

 

在众多增辟土地的方案中,发展棕地最为复杂。棕地大部分十分零散,难以大片规划。政府也没有闲置土地安置棕地上的货柜场或其他经济作业。最理想及最符合环保的做法,是重新规划内河码头来安置零散棕地上的业者,不过先要觅地迁徙及安置内河作业,然后重新规划内河码头的土地,在完成规划后兴建可以容纳货柜车运作的多层大厦,才能迁徙及安置棕地上的经济作业,所有步骤都要与数以千计的持份者讨价还价,所需时间不会比建设人工岛短,甚至更漫长,成本也会高昂。

 

今天不少环保和社运人士反对人工岛,认为应该发展农地(其中包括棕地),可是当政府发展新界东北的农地时,却面对他们的反对,例如他们要求保留棕地上的工厂(「志记鎅木厂」),更支持东北村民「不迁不拆」的要求。事实证明,2008年展开的「新界东北发展」阻力重重,至今仍未正式展开收地,更谈不上工程上马。如果市民以为可以在10年内大量发展农地(包括棕地),是严重低估香港社会的险恶,也高估政府收地的能力。

 

交通基建的成本

 

无论在什么地方兴建新市镇,都要考虑交通基建的成本。如今连接维港市区与新界的交通走廊在繁忙时间已经逼爆,如果在新界建设新市镇,一定要兴建新的交通走廊连接维港市区,否则只会建设更多悲情城市。前中策组首席顾问邵善波提议全面收回粉岭高尔夫球场作高密度发展,兴建十多万个单位居住几十万人;可是粉岭距离维港30多公里,现存的交通走廊没有空间扩充,恐怕要建设打穿大帽山几十公里的隧道,才能连接九龙市区,然后还要面对3条过海隧道挤塞的死症,无法畅顺连接港岛。

 

大屿山人工岛位置适中,距离港岛最短距离只有4公里,距离九龙荔枝角只有约8公里,距离大屿山更是咫尺之遥;兴建交通走廊到市区的成本,应该远低于新界东、新界北及新界西。未来大屿山人工岛的交通网络,更可以减轻3条过海隧道的负荷,提供港岛前往飞机场及新界西的快捷方式,疏导新界西与市区之间的交通,释放新界西农地(包括棕地)发展的潜力。

 

香港寸金尺土,政府须按最大的公众利益管理香港的土地。粉岭高尔夫球场虽然不适宜作高密度发展,却可以考虑收回部分土地作低密度发展,或者收回整个高尔夫球场由政府管理,开放给公众休憩或打球,政府不应该长期补贴只有2000多名会员的高球会。

 

大屿山人工岛交通基建的成本,政府尚未有准确的估计,现行五六千亿元(包括填海)的总成本,是十分粗略的初步估计,我们也没有专业能力作更准确的估计(这是政府的责任)。不过,从地理位置的表面证据出发,大屿山人工岛的交通基建成本应该比在新界发展新市镇效益更高。

 

近岸填海的困难

 

近岸填海的成本,应该比人工岛填海的成本低,不过近岸填海容易受到附近居民的激烈反对。近岸的区域一般都有房屋,居民会失去海景,影响物业的价值。大屿山人工岛的优点,是附近的民居不多,又保留了大屿山及坪洲的原海岸线,对附近居民的影响减到最低。

 

增辟土地的效益

 

香港土地价值不菲,从战后到如今70多年,卖地的收益一般都远超填海的成本。如今坊间认为人工岛是「倒钱落海」或者「燃烧储备」,完全忽视土地是香港最宝贵的资产,政府可以通过卖地收回增辟土地的成本。政府不应该采用高地价政策,不过也不应该以低于市价卖地补贴地产商。政府土地房屋政策的目标,应该是提供足够土地满足社会需要,避免楼价疯狂上涨;可以容许过高的地价出现适度调整,不过要避免制造大量负资产。

 

人工岛的卖地收入,坊间流传多个不同估计,其中不少只计算私人住宅单位的卖地收入,没有计算商业地的收入,明显是低估。按政府最新的资料,第一阶段1000公顷的交椅洲填海,将提供4000万平方呎商业楼面,等同中环八成,按每呎楼面地价9000元的保守估计(只是启德地价七成),商业土地收入约3600亿元。

 

两阶段合共1700公顷的填海,最多兴建40万个住宅单位,公私营7:3比,即兴建12万个私人住宅及28万个公营住宅。假设私人住宅每单位的建筑面积800呎(参考政府在《2030+》的标准),每呎楼面地价保守估计为5000元(过去5年每一年政府住宅地拍卖的平均地价皆高于5000元),每单位的地价约400万元,12万个私人住宅的地价约4800亿元。以上两个项目的卖地收入已经高达8400亿元,还未计算第二阶段喜灵洲填海的商业用地的卖地收入(政府没有提供第二阶段填海的商业楼面数字)。就是按照这个保守估计,总卖地收入也应该超过人工岛的总成本。

 

除了拍卖土地的收入,还要计算多种社会效益,例如人工岛28万所公营房屋的社会价值。公营房屋有四类:出租公屋、绿置居、居屋、港人首置上车盘。政府未有公布四类房屋的比例,我们无法仔细估计每类房屋的成本效益,不过一个简单、合理的推算,是公营房屋整体上可以自负盈亏(即出售公屋获得的土地收入,可以抵偿出租公屋的建筑成本)。28万个公营房屋单位,不会产生净卖地收入,不过却有巨大的社会效益。我们估计每个公营房屋单位的社会价值平均为300万元(这是十分保守的推算,最近二手公营房屋的转让价大部分都远超300万元),28万个单位的社会价值共8400亿元,加上约8400亿元拍卖土地的库房收入,两者合共16800亿元,再加上人工岛创造34万个就业职位的经济效益、康乐运动和小区设施的社会效益,还有人工岛的交通网络的效益(减轻3条过海隧道负荷及疏通新界西交通、释放新界西开发农地的潜力),总社会效益相信高达两万亿。

 

人工岛对环境的影响

 

填海难免对环境有一定影响,不过人工岛匠心独运的计划,已经把影响减到很低。首先,中华白海豚很少在交椅洲和喜灵洲一带出现;其次,人工岛的设计,保留了大屿山、坪洲、喜灵洲、周公岛及交椅洲的原海岸线,减低对生态的影响。此外,现代非浚挖式填海技术有助保持水质,需要相对较少的填料,并减少工地穿梭的挖泥船数量。此外,全新的人工岛,较容易按环保、低碳和智慧城市的标准整全规划。

 

发展新界棕地是最环保的做法,可是需时漫长,也不能提供香港最短缺的商业用地,更无法解决新界新市镇与维港市区交通联系的死症。现实世界没有完美的增辟土地方案,取舍在所难免。

 

人工岛能否抵御风暴潮

 

在气候变化的时代,人工岛的设计如何能够否抵御风暴潮,需要政府仔细研究。我们没有这方面的专业知识,不过从超强台风山竹吹袭香港的经验看到,香港不少近岸填海的地区(包括沙田城门河、大埔林村河、杏花邨、将军澳)和低洼地区(包括鲤鱼门、大澳、元朗)皆出现水浸,赤鱲角机场约1000公顷的人工岛却安然无恙,港珠澳大桥两个孤悬伶仃洋的人工岛也没有损伤,说明只要有合适的设计,人工岛完全可以抵御风暴潮;反观香港多个近岸填海的地区和天然的低洼地区,抵御风暴潮的能力不足,比较令人担心。

 

结论

 

人工岛计划5000亿元的总成本,只是粗略的初步估计,不能忽略工程可能出现超支;不过人工岛带来的财政收入,单计算卖地已经有8400亿元,还未计算差饷、路费及产生的新经济活动的税收;总社会效益更会远远超过万亿。工程费用可以摊分二三十年进行,每年不过数百亿元,以香港政府的财力(包括拥有万亿元以上的财政储备),应付大屿山人工岛计划可说是绰绰有余,就算出现一定超支,也有足够的安全空间。如果香港经济不幸出现长期经济危机,政府可以放缓人工岛的建设,并分期兴建连接人工岛与市区的铁路、隧道、桥梁,保持香港公共财政的稳健。

 

综合以上成本效益的考虑,「明日大屿」愿景明显是上佳的选择。

 

宋恩荣为香港中文大学经济系客座教授及经济研究中心副主任;王于渐为香港大学经济学讲座教授及黄干亨黄英豪政治经济学教授

 

 

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