這是五篇有關公營房屋計劃的第二篇。上周的首篇指出，公營房屋計劃要成功，必須有二手市場，而關鍵是讓住戶選擇租住單位還是自置。這對於市場制度有待完善，但又經歷急劇工業化和都市化的發展中經濟體尤其重要，中國內地即為一例。
本文將剖析公營房屋租置計劃對社會造成的嚴重影響、住戶無權選擇租還是買所承受的損失，以及社會因此而須擔負的經濟代價。
香港有47.3％也就是將近一半家庭住在津貼的公營房屋。其中30.8％住在出租的公屋（PRH），餘下的16.5％住在居者有其屋（簡稱「居屋」或HOS）單位。但由於入住權受到嚴格限制，住戶難以轉換單位，公營房屋一直欠缺二手市場。
出租公屋的住戶在某程度上給「釘」在單位裏——由於審批複雜，住戶無法像租住私人樓宇那樣自由遷徙，故出租公屋的市場根本不存在。至於居屋住戶，想在市場上出售單位的話，先要向政府補繳一大筆地價，這也就間接堵塞了大部分的交易，令住戶無法換樓，搬到方便上班、上學的地點，或者老來與子女一家彼此照顧。
結果是近半家庭要「終身」住在早期獲政府分配的單位裏。一家大小幾十年固定在同一個地區，生活和就業機會都受到局限。例如，為免長途跋涉和節省交通費，屯門的公屋居民可能不得不就近在荃灣就業，放棄在鴨脷洲的發展機會。
限制遷移 基層無奈
私人樓宇的租住和置業權不設限，容易按需要遷入遷出，住戶可自由選擇住處，貼近家人的需要。公營房屋則欠缺彈性，住戶上班、上學、上下兩代見面極可能要長途跋涉，在就業機會、子女教育和維繫親情之間有所犧牲。
這些年來，入住公營房屋的香港家庭比例日增。與此同時，新界新市鎮的出租公屋和居屋也日增，但較佳的工作和父母心儀的中小學大都位於港九。上百萬的公營房屋居民遠離就業和學業中心，發展的機會受局限，很多人少了上進的機會，無形中抬高了個人和家庭發展的代價。
不止此，隨着政府擴大公營房屋計劃，中等收入的家庭也隨着基層家庭陸續遷入，以致愈來愈多有專長的市民也遠離市中心，少了發展機會，進一步抬高了個人和家庭發展的代價。以往入住公營房屋的幾乎都是基層，對遷移的限制無可奈何。但今天不少住戶無論教育水平和收入都較高，對於這種限制日漸難以容忍，形成政治訴求。
歐美研究發現，業主比例較高的城市，失業率也較高，因為業主受物業所限，轉換工作地點的代價大過租戶，最極端的甚至要放棄物業。香港公營房居住戶所受的限制就更大，向政府申請遷往其他公營房屋以就近就業，難度遠遠大過私人樓宇的業主遷居，很少家庭會為了換工作而甘願放棄獲得津貼的單位。
新界當初大舉興建新市鎮時，忽略了城市規劃裏同步發展的意義。這就是如何讓新區與舊區並存，讓居民的作息地點得以有機地融合。憑空在遠離商業中心的市郊興建新市鎮和公營屋邨，無形中把數以萬計的市民調離了工作區。
要數衛星城市居民的作息融合度，以屯門和天水圍的教訓最為深刻。這兩大新市鎮都是用公營房屋堆砌的，居民距離就業地點很遠，交通費不菲。近年雖已有「西鐵」貫通，但早期居民所受的傷害尚未復原。
從這些家庭的遭遇，不難體會他們的困境。由於其他親人、特別是上一代不一定住在同一區，有稚齡子女的夫婦必須留一人在家，父母只有一人能出外賺取生活費，扣除長途交通費和午膳開支後，月入有限；同樣限於交通費，每逢周末，一家人通常只能留在區內消磨，要過時過節，子女才有機會走出社區見識。
祖父母通常住在其他地區，很難幫忙照顧新市鎮的孫兒女，即使住在其他津貼的公營房屋，由於幾乎不可能更換單位，也就不可能彼此搬近，互相照應，這都令住戶尤其是成長中的青少年，失卻很多發展機會。倫理悲劇近年在新市鎮一度頻發，家人親友若能彼此照應，其中一些應該可以避免。
子女進入青春期後，父母很可能同時外出工作。子女課餘在新市鎮流連，但身邊少了長輩，可能會誤交損友。由於成長的環境遠離市中心和大社會，新市鎮的青少年容易局限於小圈子，難以結交區外的朋友、接觸發展的機會。
親戚因為住得遠而減少往還，關係容易疏離；子女出外工作後若住得遠，與父母的感情容易淡薄；身邊沒有祖父母照顧的兒童同樣受到忽略。上下三代若無法就近居住，互相照應，最終祖孫兩代都要靠社會工作者來照顧。與此同時，中間的一代為了生計，每天在新市鎮和市區之間奔波，體力透支，開支龐大，但所得不多。這都增加了社會的壓力。
土地效益 失於無形
三代同堂的傳統即使因為現代的城市生活方式而崩解，也沒有理由用公營房屋計劃令家人的關係更加疏遠！家人的關係比較好的話，即使需要社工幫忙，收效也會較好。實在很難理解，當初制定公營房屋政策時，為什麼會搞到社會、家庭、經濟三輸的局面，最終要增加社會服務和福利來補漏。
公營房屋計劃失當的潛在社會成本，包括所損失的發展機會和各種補漏措施的代價，我們至今認識不多，更遑論認真對付。經濟學家稱為「社會的無謂損失」（social deadweight loss），這是對公屋和居屋的使用和出售嚴格設限造成的。香港土地資源珍貴，眾所周知，但由於這些限制，很多物業無法物盡其用，壓低了土地的價值，公營房屋住戶和業主所承受的損失並非少數。
但住戶損失了，卻無人得益，因為地皮既已興建了缺少市場機制的公營房屋，他人也就無法再用。經濟學者稱為資源錯置（misallocation）所造成的「效率損失」（efficiency loss）。土地無法充分發揮效益，部分的價值也就恍如朝露，蒸發於無形。
事涉百萬住戶、前後三四十年，代價之大不難理解。但政客對此興趣不大，也不想碰，也很少研究就公營房屋政策背後的代價作過估計。香港中文大學的廖柏偉教授和我曾嘗試用1981年的數據來估計這項「社會無謂損失」的經濟代價，發覺大約佔本地生產總值（GDP）的0.95％。後來，殷偉憲博士用1991年的數據，估計是GDP的0.53%。這兩個百分比都相當大，暫時未聞有更新的估計。近年樓價飆升，目前的「社會無謂損失」應該高於這兩個估計。
農民入城 爭取戶口
內地開放三十多年來，與香港的跨境流動激增，港人對公營房屋和置業的偏好有何變化，值得探討。我相信，隨着北上定居的港人增加，港府會收緊對公屋和居屋住戶居港時間的要求。但捆綁住戶的政策不變，公營房屋也就無法形成市場，港人失卻的機會成本只會日增。
香港公營房屋的經驗或可作為內地的借鏡。農村居民自1980年代起湧到城市打工，租屋群居，抬高了城市租戶的比例。但開放三十年後，愈來愈多農民工想由城市的臨時居民變成「永久居民」，改用城市戶口，以城為家，享有較農村為佳的福利。農民工向城市轉移大大加快了全國的經濟發展，但如何理順農民工變身城市居民的過程，是中國繼續邁向現代化和長遠穩定繁榮的一個核心問題。
低收入家庭之所以貧窮，因為父母找不到好工作，子女進不到好學校。加上銀行不願意對低收入者低息放款，令他們貸款無門，難以創業、保障儲蓄和投資生利。
當城市擴展時，低收入家庭想累積財富，最方便的是置業，將全家的儲蓄押在物業上，讓其市值隨地價而上升；投資物業所需要的知識相對最少，即使無專長、受教育不多也可以應付。物業是一種儲蓄，家中急需大筆款項時，可隨時按給銀行，還可以確保退休後老有所養。以物業作為儲蓄，市值視乎物業所在地段有多繁榮。這一來，個人利益與對社區的承擔也就相輔相成，所謂社會好，自己也好，反過來亦然。
內地經濟連年飆升，帶動家庭和個人收入激增，但金融市場尚未完全開放，更遑論成熟。供中低收入人士投資、保值的可靠資產極少。年收入增加得愈快，儲蓄的實際價值與家人生老病死各種大筆開支增長的速度，相距愈遠。
沿海夫婦 熱中置業
不久前，美國耶魯大學教授Deborah Davis就中國內地城市居民的婚姻行為在香港大學作公開演講。她發現，沿海大城市的年輕夫婦對婚前置業比香港人更熱中。為了幫子女名副其實成家「立室」，新人雙方的父母都不惜獻出儲蓄。置業視為邁進人生新階段的必經之途。
隨着更多農民工到城市定居，傳統的家庭和鄉里的支援會逐漸淡出，有必要代之以新型的社區和社會經濟支援，自置居所與房屋市場正是一種核心的價值基礎，令現代化的過程得以持續和穩定。
新加坡的組屋政策容許充分的租住和買賣自由，維持活躍的市場，值得參考。但香港的公營房屋仍只限於讓市民「有瓦遮頭」，未能成為基層家庭儲蓄保值的管道，令更多市民得享都市擴展所帶來的繁榮。基層家庭無從置業，也就不容易應付家人生老病死的重大開支，更遑論把握發展的機遇。
香港回歸十四年，總的來說日趨繁榮，近年更有加速的趨勢。但中低收入家庭未能分享，相信是很多人痛恨「地產霸權」的原因。問題其實出在設計失誤的公營房屋政策。
國家的「十二五」計劃決定大量興建「經濟適用住房」。但以香港和新加坡的先例看，必須為置業安居和公營房屋提供妥善的市場制度，否則只怕如香港般，引發大量怨氣。
下周我會回顧香港公營房屋的歷史，探討一些具體的步驟，盼有助於糾正過往對社會和經濟的損害。
參考文獻：
Y C Richard Wong and Pak-Wai Liu, “The Distribution of Benefits among Public Housing Tenants in Hong Kong and Related Policy Issues,” Journal of Urban Economics, 1988, vol. 23, no. 1, pp. 1-20.
Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph D Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.
（完）
《公營房屋政策系列》 ─ 五之二
