如何制訂貧窮線（上）

(本文於二零一三年二月二十日載於信報財經新聞)

 

蛋頭先生（Humpty Dumpty）語帶不屑地說：「我用的每一個字，只代表我要說的意思，不多也不少。」

愛麗絲說：「問題是，你用的字能否包含那麼多的意思。」

蛋頭先生答道：「問題是，究竟是誰的意思；只此而已。」

Lewis Carroll著《愛麗斯鏡中奇遇》（Through the Looking-glass, and What Alice Found There）（1871年）

 

面對大小社會團體的極力游說，以及促請通過重新分配收入和利益的方式來「扶貧」的政治壓力，政府早前終於宣佈將於今年年中制訂貧窮線，相信是實現扶貧措施的第一步。

 

壓力來自下列因素：

 

一、隨着政制日漸開放，政治權力趨向分散，草根階層的政治利益意識得以凝聚，並構成政治影響力；

 

二、近二三十年來，市民收入分佈不均的數據日趨明顯；

 

三、樓價持續飆升，不但令財富分配不均現象日形惡化，也進一步加深無物業的市民失去置業機會的感覺和不公的怨氣；

 

四、經濟增長放緩令人產生社會向上流動機會不足的觀感；

 

五、人口迅速老化，其中部分人因年老或個人際遇而變得無依無靠；

 

六、來自內地的低技術移民大量流入；

 

七、美國經濟大蕭條以來全球陷入最嚴重的經濟衰退，民意漸趨左傾；

 

八、面對外來的種種衝擊，政府被視為無力扶貧。

 

凡此種種不勝枚舉，但從中亦可見「貧者」之所以貧，背後原因錯綜複雜，實在一言難盡。對於貧窮成因及其重要性，我們是否完全知曉？就我所知的相關研究，仍流於分散、有欠完整和片面。社會大眾認為貧窮問題亟待解決，我們有的卻只是大堆有關貧窮問題的討論和未經了解的資料，而對問題本身卻欠缺理解。

 

劃線取向歐美各異

 

制訂貧窮線真的有助於了解貧窮問題？或解釋「貧者」為何會貧？我對此不敢苟同。但既是市民所求，政府也就順應民意，承諾實行。在當前形勢下，政府應如何着手？

 

制訂貧窮線有兩種方法。美國的方式性質複雜，香港不少人擔心會因爭論不休而產生延誤，以致未能趕及在年中完成；另一種是歐洲的方式，香港社聯和樂施會所建議的正是此法。

 

美國制訂貧窮線的方法，於1963年及1964年由美國社會保障局（Social Security Administration）經濟學者Mollie Orshansky始創。此法重點在於為貧窮戶設定社會上可以接受的最低限度開支預算，並且因應生活水平的轉變及社會規範而作出調整。

 

Mollie Orshansky指出：「有關貧窮的計算資料與別不同，其本身並無任何實質價值，其作用僅在於協助我們將之消除而已……；即使未能在衡量貧窮標準上達成共識，若能運用想像力，並且堅守信念和抱持希望，我們仍可根除貧窮之害。」美式方法的含義在於：若能採取合適的社會政策扶貧，再加上經濟增長的助力，自能解決或大大改善貧窮問題。

 

至於歐洲式方法，則按人數來劃分住戶類別，亦即一人住戶、二人住戶……，餘此類推。首先確定每類住戶的入息中位數，再將中位數的50%界定為貧窮線；因此，有多少住戶類別，就有多少貧窮線，入息低於其所屬類別貧窮線的住戶，即屬貧窮戶。

 

貧窮既以住戶入息中位數來界定，就無法再通過扶貧的社會政策來消除；即使這些中位數隨經濟增長而有所上升，亦無濟於事。貧窮於是成為社會入息分佈底端的不動部分，由此「貧窮階層」正式產生，「貧者」亦被定性。制貧政策變成無止境地重新分配收入和利益，根本不是Mollie Orshansky所想「貧窮階層」終有一日消失的期望。

 

選擇界定貧窮線方式的重要性，主要在於其對社會未來政治生活發展的意義。美國的制貧方案至少包含終可滅貧的承諾，以及扶貧政治不會成為貧富階層之間的永遠「零和遊戲」（zero-sum game）。歐洲方式基本上將貧窮問題化為社會上一項永久政治議題。經濟增長提升全民生活水平，卻無法根除扶貧政治帶來的永久性分歧，這卻是香港大多數倡議組織所支持的方案。

 

如何選擇貧窮線的界定方式，對香港的前途至關重要，也是本地社會及政治所繫的關鍵。可惜本地倡導制訂貧窮線的不少利益團體及基層組織的本身利益，都緊繫於歐洲的一套方案。我個人並不認為歐洲這一套符合港人利益，也希望香港最終不會加以採納；只恐怕事到如今，已成定局。

 

假若真的採納歐洲方式，又可有辦法設計出一個較為公平而有效的貧窮線定義？除了按人數劃分住戶類別，可有其他方法？

 

人數準則弊多利少

 

住戶是一個順時而變的概念。本來界定一個住戶最好能以家庭關係為基礎，視之為可代表家中成員的統一決策單位。舉例來說，「堅尼系數」（Gini Coefficient）等衡量社會不公現象的指標，應以統一決策單位為基礎，但幾乎所有指標都以人口普查定義為構建依據。須知人口普查作用是採集同一住戶成員與人口有關的資料，以收集人口普查相關數據為目的。

人口普查定義的問題在於部分住戶的成員，即使參與決定有關家庭經濟的事宜，卻可能因另居別處而剔除在外；另一方面，同住的成員卻未必屬於同一統一決策單位。

 

對於手頭可供分析的數據，當然不可再加要求，有人或會以為以人口普查定義收集的數據足以應付所需。不過，若公共政策的制訂以貧窮線為基礎，而制訂貧窮線又以人口普查的住戶人數為依據，就必須認真考慮這依據是否可靠。

 

住戶既有其生命周期，其中人數以至成員收入與開支都會順時而變。更重要的是，成員組合也會出現變化，例如成人和兒童、在職及非在職成員等等，形成不同組合的住戶。住戶在任何一年內的收入與開支，並不能用作比較不同住戶經濟狀況的可靠指標。所謂貧窮戶，並非單指某一年內的貧窮狀況，而是關乎貧窮狀況是否持續至足以影響生活水平、社會向上流動機會，以至產生跨代貧窮的情況。

 

影響住戶成員去留決定的因素甚多，其中部分屬住戶自然發展的內在因素，例如生育、成長、老化等等。此外，亦有外在因素，例如某種公共政策通過直接或間接的方式，以住戶成員身份作為享有某種福利的資格或條件。某些外在因素屬經常性質，例如經濟盛衰循環會導致住戶中部分成員臨時或永久退出或加入。至於影響住戶人數及組成的因素，就更多不勝數。

 

因此，將貧窮線與住戶人數掛鈎，未免有點站不住腳；但目前傳媒報道中所言正正如是。問題的關鍵是，住戶人數其實不過是某種決定的後果，受眾多因素所影響，並非制訂貧窮線的可靠依據。若以此為據易受兩種不良因素所影響：一、在界定住戶是否貧窮的問題上引入盲目性（arbitrary）的元素；二、助長詐騙和玩弄遊戲規則，藉此騙取與貧窮線掛鈎的福利的歪風。

 

且讓我舉兩個例子說明：

 

一：「大話戶」與「忠直戶」

 

有兩個住戶，各有成人兩名和兒童一名。假設兩個住戶中成人的職業和薪酬完全一樣，住戶收入也就全無分別。其中「大話戶」的戶主立心虛報住戶中有高堂須要供養；住戶人口增加了，於是「大話戶」的生活水平頓時處於貧窮線以下；這顯然是機會主義者的詐騙行為。另一方面「忠直戶」並無虛報，其生活水平自然處於貧窮線以上。由此可見，向「大話戶」提供福利是盲目性的做法，對「忠直戶」實在有欠公允。

 

二：夫婦是否同時工作

 

有甲、乙兩個住戶，各方面都全無分別。甲戶戶主夫婦都各有工作，於是付錢給母親代為照料子女；乙戶戶主夫婦一人工作，另一人留在家中照顧小孩。假設甲戶夫婦付錢給母親後的家庭收入與乙戶一樣，但計算甲戶的實質收入，卻較乙戶為高；若乙戶因而處於貧窮線以下，而甲戶反而處於貧窮線之上，就會因盲目性的安排，而對甲戶不公平。

雖然上述兩個例子均屬假設，但於制訂貧窮線時若是以住戶人數此等易於發生詐騙及受外在條件影響的因素為依據，將不難發現社會上實際存在這類盲目性和不公平的現象。

 

年齡掛鈎理所當然

 

為免出現上述問題，將貧窮線改與一種完全獨立的因素掛鈎，應遠較現行做法優勝。例如以戶主的年齡作為考慮因素，就較為理想而簡單，因為年齡並非可輕易作假的變數，不受各種內在和外在因素影響；且不難以同一年齡組別中住戶收入中位數的50%水平界定為貧窮線。

 

更重要的是，年齡代表住戶生命周期，而住戶人數也往往與年齡相關，形成駝峰式曲線【圖 1】。住戶人數隨年齡增長而增加，約在52歲時達於頂峰，隨後持續下降。在25歲之前和85歲之後，曲線關係呈現不規則形狀，原因在於取樣住戶數目太小。20歲之際，平均住戶人數出現驟升現象，反映年輕人結婚生子之後，往往選擇脫離父母蔭庇而自建住戶。

 

住戶收入往往亦與年齡高度相關，因而同樣會呈現駝峰形曲線【圖 2】。駝峰形在介乎30歲至60歲之間顯然相對平坦，而造成此一現象的因素甚多。

 

首先，年齡偏高住戶中的成年成員，往往因教育程度較低而收入較微薄。其次，婦女工作是較為複雜的因素；40多歲的戶主往往已生兒育女，而已屆此年齡的婦女，其工作比例則較其在30多歲之時為低。至於50多歲戶主，由於子女多已長大成人，因而其中婦女的工作比例亦往往較高。從此等年齡相關的因素，可見比較住戶之間的收入不均現象，實應根據同一年齡組別，而非以住戶人數為準。

 

再者，由於較年輕住戶的儲蓄比重往往較年長住戶為高，以不同年齡組別的住戶作比較，難免會出現收入不均的誤導情況。由於儲蓄習慣會隨人生階段演進而出現變化，要研究收入不均現象，實應從各階段收入的角度入手。

 

假設A、B二人同樣月入5000元，A為25歲，B為40歲【圖 3】。若直接比較二人收入，難免會令人產生A、B一樣窮的印象。不過，實情顯然並非如此。由於A的年齡收入曲線高於B，其實A較B富有。

 

【圖3】顯示A 50歲時月入8000元；C雖然月入亦有8000元，但卻已年屆65。不過，以年齡收入曲線觀察，C確實較A富有。

 

將貧窮線與年齡掛鈎，確實能提供較為公平的衡量準則，以斷定誰屬於貧窮戶之列；不以處於生命周期不同階段住戶的收入作比較，也可避免得出盲目性的結果。年齡在很大程度上決定住戶人數，但不會受住戶人數及其他因素影響。

 

下星期我將通過本地住戶人數及戶主年齡兩方面的數據，仔細分析被視為貧窮戶的各種分項數字，以及為何純以住戶人數計算反而會忽略真正的貧者。真要以收入中位數50%的水平作為界定貧窮線的準則，其實還有較現行外國方案公平的其他方法。