秘魯首都利馬和香港的寮屋、棚屋區都是外來人口湧到的產物。利馬的外來人口受城市人排擠,無法在常規經濟裏棲身營生(見上周本欄文章),被迫擠在貧民區裏;香港則因為早期政策錯誤,對戰前舊樓實施租管和敵視發展,把一些外來人口趕到寮屋區去。

 

寮屋區在利馬和香港的市區邊緣遍地開花,利馬的貧民區大到最終容納了全市過半的人口。非常規經濟的規模與常規經濟等量齊觀,秘魯當局從未用公營房屋計劃來安置非常規人口。經過長期的政治角力,非常規居民區才獲得政府容忍;直至當地著名的經濟學者Hernando de Soto的研究發現指出,不讓寮屋戶享有住處及其社區的權利是何等愚昧,寮屋戶才獲頒地契,融入常規的經濟。

 

戰後寮屋如春筍

 

這項決定大有經濟理由。秘魯的寮屋戶非法進佔官地後,幾十年來在其上建設經營,有些寮屋戶非法買下農田,建立成安樂窩,他們的業權也獲得認可;讓佔用官地辛勤建立家園的寮屋戶成為業主,得享全部的業權,對社會總體有好處。

 

香港處理寮屋的辦法大有不同。戰後人口激增,寮屋區如雨後春筍,可以建屋的土地買少見少;後來連興建廠房的土地都沒有,直接威脅就業。政府實施租務管制,令市區舊樓難以拆建,情況更是雪上加霜。為了清拆寮屋來騰出土地發展,徙置計劃便應運而生。

 

這一來,舊樓的租戶大舉遷往寮屋區以博取徙置,寮屋的數目更一發不可收拾。徙置計劃最終演變成大型的公營房屋計劃,涵蓋了半數人口。

 

香港分配公營房屋有兩個互相角力的準則。起初的徙置計劃只是讓清拆戶上樓棲身,由於是政府收地,寮屋戶毋須通過資產審查即獲配單位;後來加入資產審查的準則,主要是面向貧窮但不涉及收地的市民。用公營房屋來資助無產者,增加了政治和道德理據。

 

香港早期的寮屋戶放棄對住處和官地的佔住權以換取資助單位,但秘魯寮屋戶一直沒有放棄佔住權,並通過抗爭,最終迫使政府承認他們的這些權利;香港自菜園村事件以來,新界鄉村的非原居民也有類似的訴求。

 

香港寮屋戶通常獲配出租公屋,但即使獲配居屋,要補繳大筆地價才能在自由市場上出售,其真正的價值也備受貶抑。由於居屋轉手的限制,難怪菜園村居民不接受運輸及房屋局局長2011年1月16日提供的安置條件。

 

新加坡以民粹促進私有產權

 

新加坡建屋發展局(Housing and Development Board, HDB)的「組屋」慷慨得多,不但讓市民以可負擔的售價取得全套業權,住滿五年後,更可在公開市場出售,毋須補地價。港、星的公營房屋為何差別這樣大?

 

新加坡不像香港,戰後沒有移民湧到,1949-59年那十年,人口平均年增5%,遠較香港為低;但一如香港,當地英國殖民政府自1947年起實施租管,令舊樓難以拆建,造成民怨。

 

李光耀能夠在1959年通過選舉掌權,其中一個關鍵是官方的新加坡改良信託局(Singapore Improvement Trust)建房不力,「應付每年的人口增長都不夠,遑論紓緩貧民區的問題」。李光耀當選後,同年設立建屋發展局(HDB),以示執政的人民行動黨(People’s Action Party)說到做到,令國民對其承諾毋庸置疑。

 

新加坡初期的國家發展大計有不少令人刮目相看的成就,但要數最亮眼耀目的就非廉價的組屋莫屬。組屋不但重造了國家的地貌,更說服了國人,李光耀為人民做實事。新加坡全國有80%的房屋是政府興建的,縱使比香港的徙置計劃起步晚五年,新加坡卻成為名副其實的「世界公營房屋試驗場」。

 

及至新加坡第一個五年計劃最後一年的1965年,HDB已落成54000個「組屋」(公營房屋)單位,比前身的改良信託局由1927年到59年總共落成的單位多一倍。但房屋短缺改善的同時,可供發展的土地也日漸難覓,變得要填平沼澤、填海造地;由於遭清拆的漁村以馬來族為主,華人被指迫害少數族裔、摧毀「kampong」(也就是馬來鄉村的生活方式)。

 

為了低價收地,新加坡在1966年頒佈《收地法案》(Land Acquisition Act),授權政府以公共目的將土地收歸國有,補償率依法一刀切,市價和原買入價不在考慮之列。遭收地的業主除了損失地租收益,萬一買入價高於法定補償率,還要承擔地價損失;而且,土地國有化後,業主仍然要償還按揭土地的欠款。

 

新加坡「方便的火災」

 

此例生效後,官地由1960年佔全國44%,到1985年上升到76%。但除了國有化,還有一種回收貧民區的途徑(參見T J S George):

 

「有時候好像上天也要出手。1968年,Havelock Road的一個貧民區大火。此前政府就經常警告區內可能爆發疫症、盜竊和火災,但居民拒絕清拆。這是新加坡七年來最大的火災,此時才發現,只有五部消防車可用,附近水壓又極低,消防龍頭不足,消防喉或損壞或漏水;連風都像是奸詐地變得無定向。說到底,報道認為消防員選擇的救火『目標相當奇特』。大火轉眼就完成了任務,清出了200間寮屋的土地。其上很快就蓋上了高樓。

 

「七年前的那場大火何等相似,一夜間就吞噬了那個貧民區,立即又騰出了一塊組屋的空地。其他頑抗(清拆)的貧民區也有較小的火災,後來每個都建起了高樓。大家都暢談『方便的火災』。」

 

李光耀政府雖然是亞洲最早的民選政府之一,更以廉潔著稱,但始終擺脫不了民粹威權的形象,與此或不無關係。

 

組屋是新加坡國家發展策略的基石,遍布全國,人人得見。政府不但以此說明對普羅大眾的關愛,更帶動建築業,成為經濟增長持續的因素;更重要的是,使人民行動黨得以屹立不倒,化解了左派勢力,貧民區再也難成為民怨的溫床。

 

新加坡一項最重要的決定是把地租全數轉移給組屋戶。組屋可租可買,或先租後買,而無論租買都獲得大量資助。買入後住滿五年,可在公開市場出售,業主毋須補繳溢價;此外,也可以在公開市場全租或分租單位。由於組屋這樣寬鬆,新加坡幾乎人人有物業,成為幾十年來難以動搖的執政支柱。組屋的自由市場也鞏固了自由私有市場經濟的基礎。

 

香港不讓公屋自由買賣

 

回顧當初,新加坡其實是在市區實行帶有選擇性(selective)和歧視性(discriminatory)的土地改革。為了國家的發展,李光耀把部分土地所有權收歸國有,建成組屋再分配予八成國民。但選擇哪些土地國有化時帶有歧視性,有損當局致力於經濟平等和社會公平的美譽。

 

星、港公營房屋的構想十分不同。李光耀的政黨透過向英國殖民政府爭取獨立和對抗其他政敵贏得管治的合法性後,急於建設新國家,讓國民分享未來,把土地國有化的苛政要以較高層次的道德和社會目標來看待。

 

1959年6月28日,李光耀在一個工人集會上說,他的使命很清楚:通過和平與憲法的途徑來建立獨立、民主、非共產的社會主義馬來亞(當時新加坡仍屬馬來亞的一部分)。他說:「必須毫不含糊地講明,我們是民主的社會主義者,毫無保留地接受民主社會主義的理論和實踐,人民行動黨以此為基石」(參見Josey, 頁97)。新加坡目前有八成人口住在組屋,而且九成住戶是業主。這起到了兩個重要的作用。

 

首先,以現任總理李顯龍的話說,這讓大多數國民享有資產,隨着國家日漸富裕而得益,而每個人都在經濟發展裏持有份額。

 

第二,這確保土地資源掌握在私人而不是官僚手裏,透過市場來分配,確保用得有法,惠及每個國民以至整個經濟。

 

由於全國土地幾乎都在私人手裏,每個國民都持有國家的份額。與此同時,政府手握大片保育用地,不作其他用途,環保做得遠遠好過香港;國民由於在未來的環境裏持有份額,對環保抱積極態度。

 

自命社會主義的新加坡政府肯讓住戶或租或買、在公開市場上免補地價出售單位,確屬有違常理。但號稱自由資本主義堡壘的香港反而不讓公營房屋自由買賣,就更令人摸不着頭腦。新加坡以人人有產為國策,香港的公營房屋則只讓市民租用,或只是半吊子的業主,淪為所住單位的屋奴(serf)。

 

說到底,新加坡的做法與利馬基本相同:讓幾乎所有的市民都成為業主;差別的只是:利馬的寮屋區是居民自己建造的,新加坡的組屋則由政府包辦,是以新加坡的外觀齊整得多。

 

他山之石可以為錯

 

應對人口增長的房屋需求,利馬、新加坡和香港各師各法。港、星清拆貧民區,大建公營房屋,利馬的貧民區是非常規經濟的重鎮、恐怖運動的溫床。

 

秘魯採用本國經濟學者de Soto的建議,對貧民區住戶送出地權,讓其保有土地的溢價,轉讓時不受限制而且免稅,由此強化了私有市場經濟的基礎、穩定了政治制度。de Soto有關著作初版的副題是The Silent Revolution in the Third World(〈第三世界的無聲革命〉),但第二版的副題改為The Economic Answer to Terrorism(〈經濟學對恐怖主義的回應〉)。

 

港、星則選擇清拆貧民區,把住戶遷往官方建造的大廈,但新加坡讓住戶保留地皮的溢價,成為真正的業主;國民由於普遍享有物業,故強烈支持政府,通過政策來維護自己的物業。

 

香港清拆貧民區遠不如新加坡快,但關鍵是不與公營房屋住戶分享地皮的溢價,住戶只是租戶或名義上的業主,出租或出售單位諸多限制,只是所住單位和房屋委員會的屋奴,住戶訴求山積,變成慣性針對政府。與此同時,公營房屋的土地被長期凍結,住戶只能借來棲身,別無用途。佔人口近半的公營房屋住戶不享有業權,令市民陷於有產與無產的對立。

 

自命社會主義的新加坡牢牢地打下全民私有資本主義經濟的基礎。在這方面,以私有資本主義經濟而自豪的香港在基層上薄弱得多,是為香港近年眾多煩惱的根源。

 

環顧全球,清拆寮屋都是激發怨恨的酷政。香港的對策是讓清拆戶「上樓」。

 

香港房委會如果不要求居屋戶大筆補地價,一年前清拆菜園村和現在就新界東北發展計劃對非原居民提供居屋,會吸引得多,但可惜墨守1960年代定下的房屋政策對發展新界造成窒礙。

 

政府說,新界東北發展計劃其實早就開始諮詢,但現在的非原居民卻認為受到忽視。如果兩種說法屬實,那也就是說,當初只諮詢過原居民,非原居民的訴求於去年發生高鐵、也就是菜園村事件時才湧現。

 

儘管政府對原居民權益的認可度遠高於非原居民,但諮詢他們也花了很長的時間。這裏顯然存在改善的空間,以降低新界東北發展的交易成本,關鍵在於增加新界村屋「所有」居民權益的清晰度和認可度、提供較佳的保障與平穩度,並於必要時提供更為吸引的補償。

 

參考文獻

 

Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989

 

Alex Josey, Lee Kuan Yew: The Crucial Years, Times Book International, 1968

 

T J S George, Lee Kuan Yew’s Singapore, Andre Deutsch, 1973

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