香港早期有三個因素導致公營房屋膨脹：一是戰後新移民湧到，令人口由1945年的60萬激增到1951年的230萬；二是自1947年起對戰前舊樓實施租務管制，造成災難；三是戰後初期港府抗拒發展。當時房屋需求激增，但限於政策，戰前舊樓無法拆建，凍結了私樓的供應。
戰後港人回流，為了確保一直留居本地的港人有棲身之所，當局頒布租管作為臨時措施；不料內地爆發內戰，國民政府崩潰，難民蜂湧而至，租管變成長期措施，從此後患無窮。
1947那一年，立法局內代表地產和商界利益的非官守議員不滿政府妨礙私樓發展，呼籲撤除非必要的規管。但局內官守議員佔多數，非官守議員縱使全體投反對票也無濟於事。
批地稀少 單位奇缺
這項爭議意義深遠。政府壟斷了全港的土地，引入諸多批地限制、以《建築條例》審核發展計劃，任何發展都要大量徵詢官方，無法滿足房屋的短缺，地價以至樓價和租金都隨着上漲。
當時的非官守議員很想作點補救。但Alan Smart教授寫道：「由於技術原因、官僚的利益、懷疑發展商只是炒家、擔心庫房收益、在市鎮規劃和建築標準上做了承諾、官員擔心勞工大眾被貴租和低標準（的居所）盤剝等各種原因，政府抗拒這些壓力。」（第38-39頁）
後來眼看市區無地可供發展，政府遂想到清拆寮屋區這個淺見的政策。住戶獲配入住政府興建的「徙置區」，但寮屋居民的權益受忽略。徙置計劃發展迅速，很快就成為永久性的大規模公營房屋計劃，市區舊樓的租戶很快就曉得與其乾等私樓落成，倒不如遷往寮屋博取徙置。
1953年，也就是徙置計劃推出的前夕，全港有30萬寮屋戶，約佔人口一成；但十一年後的1964年，倍增至60萬戶，佔人口兩成。公營房屋備受讚許，但其實只是政府愚昧在先、事後被迫補救的產物。
期內政府很少批地作私人發展用，1945-58年，市區批地不超過200英畝，其中公開拍賣的不夠30英畝，其餘都是私人批地，主要供非牟利用途。1958年除夕，《南華早報》特地在社論敦促「政府拿出地皮賣給建築商以解決房屋短缺，因為很多寮屋戶負擔得起一般的住處」。
當時的發展商也搭建寮屋租賣，對象包括無法忍受舊樓髒亂和博取政府徙置的市民。官員認為樓價和租金太貴，但其實寮屋戶負擔得起。
當時雖然租貴、住得擠、設施不足，市場到頭來還是收納了湧到的移民。由於舊樓租管和官方限制發展，發展商難以興建新樓，轉而在官地、尤其是農地上僭建寮屋，其中不乏多層的鋼筋水泥樓宇。高峰期內，全港有逾千發展商既合法建造新樓，又僭建寮屋，兩個市場的差別只在於用地和施工是否獲批許可。
發展商被指加劇寮屋問題，但徙置計劃的官方立論卻又何等虛偽：「透過徙置計劃，我們正在打破『敲詐勒索』……。若能讓市民獲得租金公平的棲身之所，又能在真正的大規模上達成，就可以徹底剷除這種令生活費高企的『敲詐勒索』」（《Hong Kong Hansard》﹝香港憲報﹞，1955年3月2日，第40頁）。
利馬政策 另一出路
大量移民湧到市區時，除了大量興建公營房屋，還有何良策以滿足需求？秘魯經濟學家Hernando de Soto有關首都利馬寮屋戶的對策，很值得香港現階段參考。
1940-81年，秘魯人口由700萬增至近1800萬，平均年增2.3%，其中利馬增幅特大，由大約60萬增至460萬，也就是7.6倍；首都佔全國人口的比重由8.6%增至26.0%，其中移民數目由30萬增至190萬，佔首都新增人口很大一部分。
但利馬市民敵視流入的農村人口。政府協助農村發展，目的在於就地改善農民的生活，免得其進城。大家希望把文明帶給農村，而不是讓農民進城受教化。
秘魯政府的規管本質上有利優勢群體。移民湧到後，這種歧視尤其突出。為了壓制移民，利馬更索性禁止建造廉價屋，對他們關上房屋、教育、求職、營商的大門。
移民只好退而思其次，在不受法律保障的「非常規」（informal）環境下生存，例如在市區邊緣僭建寮屋，當無牌小販，就像戰後的香港。
這些移民並非罪犯，而只是遭規管制度剝奪了權利，不得不在法外營生。1980年代後期，這類「非常規」人口佔秘魯經濟活躍人口的48.0%，即近半數，佔GDP 的38.9%；非常規經濟佔全國工時的61.2%。他們的社區取自法外、建於法外，與常規社會的發展過程剛好相反：先佔土地，進而建屋，最後才獲頒業權。
Hernando de Soto估計，利馬在1960-84年間搭建的非常規房屋佔全市住所42.6%、居民47%，全部重置成本要花83億美元；同期內，常規經濟在房屋上的公共投資，連同中產屋也不過8.6億美元，只是非常規投資的10.4%。
送出地權 以助經濟
De Soto發覺，非常規居民區裏的生活並非外人想像的雜亂無章、甚至無法無天，區內的社會關係自有一套法外準則，有各種居民組織主持大局，確保治安和穩定。
只要看移民取得物業的過程，就可見非常規居民區的秩序。移民有兩種方法取得土地：非法購買農地或進佔官地。有組織的佔地有漸進的，也有暴力的，由100人到40000人不等，整個行動由工會、律師、商人、政客等佔地專家在幕後策劃，涵蓋運作、組織、政治、法律、宣傳等各層面。進佔者先彼此議定合同，講好如何建立、劃界和分配想要進佔的土地。一取得土地，就立即成立管治組織；育兒中心、公共廚房等生活設施隨即設立。
與此同時，徵求鄰區的小巴商會，將路線延伸到新居民區。街上開始有熟食小販，建材和日用品店舖也陸續開業；居民成立糾察隊維持治安和秩序。為了獲得高層人物的支持，這類新區也經常以總統夫人或權貴的名字來命名。
這初步建立了居民對土地的權利，但只屬個人建於法外的「期望業權」（expectative property right），純屬暫時性。要到政府對非常規居民區成員頒發確切的所有權，或假以時日，居民組織有能力像國家那樣捍衞權益，居民才獲得常規的地位。
非常規居民區要取得地契（title to their lots）、融入城市，不用說相當困難，居間要過多達159個行政關卡，de Soto估計平均需時二十年；屆時，居民靠進佔得來的住所才會有較多的安全和穩定。但即使如此，也不等於完全融入了常規的法律系統，而只能說是政府破例認可。不過，居民仍然十分珍惜，視為在住處和區內加大投資的決定性因素。一句話，資產愈安全，則投資愈大，反之亦然。
Do Soto研究了利馬37個非常規居民區，發現擁有全部合法業權的建築物，平均市價是無業權建築物的九倍。故單靠「期望業權」不足以令居民在住處和區內大筆投資；居民要既能夠、又願意多投資至少九倍，才能從常規的法律系統獲得某種保障。
這些進佔的土地和地面上的建築物業權不明，法律地位脆弱，無法合法地售租，住戶不得不用昂貴的措施來預防萬一；要出售物業就更是困難。
由於非常規地區的物業不能連土地出售，轉手時只能說是轉移建築物，不包括土地。而且由於不具備業權，而法外的準則慣常保障條款制訂者，這類轉讓須經區內居民同意。買家要能證明自己會信守該區的進佔合同與附帶協議。
租用這類物業同樣很棘手，非常規居民擔心租客入住後，官方會承認住客擁有土地，故往往假裝租客純屬寄住，而業主也都住在屋子裏。
De Soto的研究在拉丁美洲和對全球影響深遠。不少國家設立研究中心，專攻非常規人口。秘魯政府採納了de Soto的建議，對所有的非常規區居民送出地權與屋契，讓他們即時融入常規合法的經濟。利馬半數人口一夜間獲得業權，隨即在住所和本身的社區上大力投資，簡陋的居民區很快就改天換地，國家經濟得以持續復蘇和成長。
秘魯百萬計的非常規居民納入常規的經濟後，動搖了恐怖主義運動「光明之路」（Shining Path）的群眾基礎，社會趨於穩定。
原居民和非原居民不同的保障
針對香港政府的「新界東北新發展區」（North East New Territories New Development Areas）大計，反對回收土地興建三個新市鎮的聲浪相當高，關鍵在於新界原居民與非原居民不同的權益。去年菜園村收地興建廣深港高速鐵路時，也有同樣的衝突。
問題在於地權（land ownership），原居民擁有本村的地皮，兼具地權和屋權；同村的非原居民類似香港早期的寮屋戶，住在官地上，但不擁有地權。寮屋戶只要不在地面上加建，政府對於其佔地不為已甚；加上新界很多地段偏遠，政府不急於收地發展，幾十年來都不存在清拆徙置的問題。有些非原居民向鄉紳買地，但交易時並無明文記錄。新界非原居民及其土地的關係，與秘魯的非常規人口「佔地立村」大同小異。
原居民的地權受《基本法》等法律保障，政府若收地，他們有權獲得至少是市價的補償，包括另覓地點、保存生活方式；因此，他們支持政府收地。
不過，同村的非原居民少了這項保障，他們的物業沒有地契，故要麼是法外的寮屋戶，要麼是不連地契的農地買家，這與利馬的非常規居民基本相同。新界非原居民若被政府收地，最多只會獲得有限的賠償（菜園村非原居民每戶獲賠60萬元）或獲配市區公屋居屋。今天非原居民面對的選擇，類似1950年代石硤尾大火的災民，新界非原居民只能獲得這點補償。
秘魯非常規居民進佔土地時，有專長佔地的團隊協助組織、擬定合同、入住安頓、維持新區的秩序、爭取「期望業權」。香港今天也有各種政治和社會的倡導者隊伍，涵蓋了不同的價值觀，有的反對政府，有的捍衞鄉村生活方式、反對城市化，有的抗拒內地和內地人「蠶食」香港，有的甚至要求香港成為「城邦」，其中不少是政壇人士和政界新秀。
業權影響居民決定
菜園村和新界東北的非原居民往往已住了幾十年，他們佔用官地一直獲政府容忍，就像利馬近郊的非常規居民區；非原居民在住處上投資不少，很多住得相當寬敞，他們熟悉村子的環境並且富歸屬感。
對於這些非原居民，把他們搬到市區的公營房屋，是否能補償他們失卻家園的損失？目前的公營房屋不具有完全的業權，公屋居民只是租戶，居屋居民轉讓單位要補大筆地價，只是「半吊子」的業主。由於資助房屋只提供居所，不提供資產，市民獲配的單位並無增值的潛力。
若此，非原居民與原居民對發展新界態度截然不同，也就並不奇怪，兩者的差別在於政府認可的業權。香港今天村屋非原居民的「預望業權」與早期的市區寮屋戶有別，政府想要發展新界東北以至其他地區，必須改弦易轍，要麼學秘魯，承認村內的非原居民有同等的業權，或者學新加坡，為非原居民提供較佳的補償。
下周我會講講新加坡方案。香港若一成不變，今後收地發展所涉及的交易成本（transaction cost）代價必甚高，而且加深社會的分化。
各派近日在新界東北諮詢會上比併聲浪甚至當眾扭打，更有人打出英國治港時的旗幟。不論舉旗的人是否真的忠於以前的殖民地政府，類似的姿態也見諸秘魯：為了爭取高層支持，進佔區常套用總統夫人或權貴的大名。古今中外都不乏政治性的演出，秘魯花了六十年、飽受恐怖運動之苦，方才改變政策。
參考文獻
Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989
Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.
Alan Smart, The Shek Kip Mei Myth: Squatters, Fires and Colonial Rule in Hong Kong, 1950-1963, Hong Kong University Press, 2006.
