香港早期有三个因素导致公营房屋膨胀：一是战后新移民涌到，令人口由1945年的60万激增到1951年的230万；二是自1947年起对战前旧楼实施租务管制，造成灾难；三是战后初期港府抗拒发展。当时房屋需求激增，但限于政策，战前旧楼无法拆建，冻结了私楼的供应。
战后港人回流，为了确保一直留居本地的港人有栖身之所，当局颁布租管作为临时措施；不料内地爆发内战，国民政府崩溃，难民蜂涌而至，租管变成长期措施，从此后患无穷。
1947那一年，立法局内代表地产和商界利益的非官守议员不满政府妨碍私楼发展，呼吁撤除非必要的规管。但局内官守议员占多数，非官守议员纵使全体投反对票也无济于事。
批地稀少 单位奇缺
这项争议意义深远。政府垄断了全港的土地，引入诸多批地限制、以《建筑条例》审核发展计划，任何发展都要大量征询官方，无法满足房屋的短缺，地价以至楼价和租金都随着上涨。
当时的非官守议员很想作点补救。但Alan Smart教授写道：「由于技术原因、官僚的利益、怀疑发展商只是炒家、担心库房收益、在市镇规划和建筑标准上做了承诺、官员担心劳工大众被贵租和低标准（的居所）盘剥等各种原因，政府抗拒这些压力。」（第38-39页）
后来眼看市区无地可供发展，政府遂想到清拆寮屋区这个浅见的政策。住户获配入住政府兴建的「徙置区」，但寮屋居民的权益受忽略。徙置计划发展迅速，很快就成为永久性的大规模公营房屋计划，市区旧楼的租户很快就晓得与其干等私楼落成，倒不如迁往寮屋博取徙置。
1953年，也就是徙置计划推出的前夕，全港有30万寮屋户，约占人口一成；但十一年后的1964年，倍增至60万户，占人口两成。公营房屋备受赞许，但其实只是政府愚昧在先、事后被迫补救的产物。
期内政府很少批地作私人发展用，1945-58年，市区批地不超过200英亩，其中公开拍卖的不够30英亩，其余都是私人批地，主要供非牟利用途。1958年除夕，《南华早报》特地在社论敦促「政府拿出地皮卖给建筑商以解决房屋短缺，因为很多寮屋户负担得起一般的住处」。
当时的发展商也搭建寮屋租卖，对象包括无法忍受旧楼脏乱和博取政府徙置的市民。官员认为楼价和租金太贵，但其实寮屋户负担得起。
当时虽然租贵、住得挤、设施不足，市场到头来还是收纳了涌到的移民。由于旧楼租管和官方限制发展，发展商难以兴建新楼，转而在官地、尤其是农地上僭建寮屋，其中不乏多层的钢筋水泥楼宇。高峰期内，全港有逾千发展商既合法建造新楼，又僭建寮屋，两个市场的差别只在于用地和施工是否获批许可。
发展商被指加剧寮屋问题，但徙置计划的官方立论却又何等虚伪：「透过徙置计划，我们正在打破『敲诈勒索』……。若能让市民获得租金公平的栖身之所，又能在真正的大规模上达成，就可以彻底铲除这种令生活费高企的『敲诈勒索』」（《Hong Kong Hansard》﹝香港宪报﹞，1955年3月2日，第40页）。
利马政策 另一出路
大量移民涌到市区时，除了大量兴建公营房屋，还有何良策以满足需求？秘鲁经济学家Hernando de Soto有关首都利马寮屋户的对策，很值得香港现阶段参考。
1940-81年，秘鲁人口由700万增至近1800万，平均年增2.3%，其中利马增幅特大，由大约60万增至460万，也就是7.6倍；首都占全国人口的比重由8.6%增至26.0%，其中移民数目由30万增至190万，占首都新增人口很大一部分。
但利马市民敌视流入的农村人口。政府协助农村发展，目的在于就地改善农民的生活，免得其进城。大家希望把文明带给农村，而不是让农民进城受教化。
秘鲁政府的规管本质上有利优势群体。移民涌到后，这种歧视尤其突出。为了压制移民，利马更索性禁止建造廉价屋，对他们关上房屋、教育、求职、营商的大门。
移民只好退而思其次，在不受法律保障的「非常规」（informal）环境下生存，例如在市区边缘僭建寮屋，当无牌小贩，就像战后的香港。
这些移民并非罪犯，而只是遭规管制度剥夺了权利，不得不在法外营生。1980年代后期，这类「非常规」人口占秘鲁经济活跃人口的48.0%，即近半数，占GDP 的38.9%；非常规经济占全国工时的61.2%。他们的小区取自法外、建于法外，与常规社会的发展过程刚好相反：先占土地，进而建屋，最后才获颁业权。
Hernando de Soto估计，利马在1960-84年间搭建的非常规房屋占全市住所42.6%、居民47%，全部重置成本要花83亿美元；同期内，常规经济在房屋上的公共投资，连同中产屋也不过8.6亿美元，只是非常规投资的10.4%。
送出地权 以助经济
De Soto发觉，非常规居民区里的生活并非外人想象的杂乱无章、甚至无法无天，区内的社会关系自有一套法外准则，有各种居民组织主持大局，确保治安和稳定。
只要看移民取得物业的过程，就可见非常规居民区的秩序。移民有两种方法取得土地：非法购买农地或进占官地。有组织的占地有渐进的，也有暴力的，由100人到40000人不等，整个行动由工会、律师、商人、政客等占地专家在幕后策划，涵盖运作、组织、政治、法律、宣传等各层面。进占者先彼此议定合同，讲好如何建立、划界和分配想要进占的土地。一取得土地，就立即成立管治组织；育儿中心、公共厨房等生活设施随即设立。
与此同时，征求邻区的小巴商会，将路线延伸到新居民区。街上开始有熟食小贩，建材和日用品店铺也陆续开业；居民成立纠察队维持治安和秩序。为了获得高层人物的支持，这类新区也经常以总统夫人或权贵的名字来命名。
这初步建立了居民对土地的权利，但只属个人建于法外的「期望业权」（expectative property right），纯属暂时性。要到政府对非常规居民区成员颁发确切的所有权，或假以时日，居民组织有能力像国家那样捍卫权益，居民才获得常规的地位。
非常规居民区要取得地契（title to their lots）、融入城市，不用说相当困难，居间要过多达159个行政关卡，de Soto估计平均需时二十年；届时，居民靠进占得来的住所才会有较多的安全和稳定。但即使如此，也不等于完全融入了常规的法律系统，而只能说是政府破例认可。不过，居民仍然十分珍惜，视为在住处和区内加大投资的决定性因素。一句话，资产愈安全，则投资愈大，反之亦然。
Do Soto研究了利马37个非常规居民区，发现拥有全部合法业权的建筑物，平均市价是无业权建筑物的九倍。故单靠「期望业权」不足以令居民在住处和区内大笔投资；居民要既能够、又愿意多投资至少九倍，才能从常规的法律系统获得某种保障。
这些进占的土地和地面上的建筑物业权不明，法律地位脆弱，无法合法地售租，住户不得不用昂贵的措施来预防万一；要出售物业就更是困难。
由于非常规地区的物业不能连土地出售，转手时只能说是转移建筑物，不包括土地。而且由于不具备业权，而法外的准则惯常保障条款制订者，这类转让须经区内居民同意。买家要能证明自己会信守该区的进占合同与附带协议。
租用这类物业同样很棘手，非常规居民担心租客入住后，官方会承认住客拥有土地，故往往假装租客纯属寄住，而业主也都住在屋子里。
De Soto的研究在拉丁美洲和对全球影响深远。不少国家设立研究中心，专攻非常规人口。秘鲁政府采纳了de Soto的建议，对所有的非常规区居民送出地权与屋契，让他们实时融入常规合法的经济。利马半数人口一夜间获得业权，随即在住所和本身的小区上大力投资，简陋的居民区很快就改天换地，国家经济得以持续复苏和成长。
秘鲁百万计的非常规居民纳入常规的经济后，动摇了恐怖主义运动「光明之路」（Shining Path）的群众基础，社会趋于稳定。
原居民和非原居民不同的保障
针对香港政府的「新界东北新发展区」（North East New Territories New Development Areas）大计，反对回收土地兴建三个新市镇的声浪相当高，关键在于新界原居民与非原居民不同的权益。去年菜园村收地兴建广深港高速铁路时，也有同样的冲突。
问题在于地权（land ownership），原居民拥有本村的地皮，兼具地权和屋权；同村的非原居民类似香港早期的寮屋户，住在官地上，但不拥有地权。寮屋户只要不在地面上加建，政府对于其占地不为已甚；加上新界很多地段偏远，政府不急于收地发展，几十年来都不存在清拆徙置的问题。有些非原居民向乡绅买地，但交易时并无明文记录。新界非原居民及其土地的关系，与秘鲁的非常规人口「占地立村」大同小异。
原居民的地权受《基本法》等法律保障，政府若收地，他们有权获得至少是市价的补偿，包括另觅地点、保存生活方式；因此，他们支持政府收地。
不过，同村的非原居民少了这项保障，他们的物业没有地契，故要么是法外的寮屋户，要么是不连地契的农地买家，这与利马的非常规居民基本相同。新界非原居民若被政府收地，最多只会获得有限的赔偿（菜园村非原居民每户获赔60万元）或获配市区公屋居屋。今天非原居民面对的选择，类似1950年代石硖尾大火的灾民，新界非原居民只能获得这点补偿。
秘鲁非常规居民进占土地时，有专长占地的团队协助组织、拟定合同、入住安顿、维持新区的秩序、争取「期望业权」。香港今天也有各种政治和社会的倡导者队伍，涵盖了不同的价值观，有的反对政府，有的捍卫乡村生活方式、反对城市化，有的抗拒内地和内地人「蚕食」香港，有的甚至要求香港成为「城邦」，其中不少是政坛人士和政界新秀。
业权影响居民决定
菜园村和新界东北的非原居民往往已住了几十年，他们占用官地一直获政府容忍，就像利马近郊的非常规居民区；非原居民在住处上投资不少，很多住得相当宽敞，他们熟悉村子的环境并且富归属感。
对于这些非原居民，把他们搬到市区的公营房屋，是否能补偿他们失却家园的损失？目前的公营房屋不具有完全的业权，公屋居民只是租户，居屋居民转让单位要补大笔地价，只是「半吊子」的业主。由于资助房屋只提供居所，不提供资产，市民获配的单位并无增值的潜力。
若此，非原居民与原居民对发展新界态度截然不同，也就并不奇怪，两者的差别在于政府认可的业权。香港今天村屋非原居民的「预望业权」与早期的市区寮屋户有别，政府想要发展新界东北以至其他地区，必须改弦易辙，要么学秘鲁，承认村内的非原居民有同等的业权，或者学新加坡，为非原居民提供较佳的补偿。
下周我会讲讲新加坡方案。香港若一成不变，今后收地发展所涉及的交易成本（transaction cost）代价必甚高，而且加深社会的分化。
各派近日在新界东北咨询会上比并声浪甚至当众扭打，更有人打出英国治港时的旗帜。不论举旗的人是否真的忠于以前的殖民地政府，类似的姿态也见诸秘鲁：为了争取高层支持，进占区常套用总统夫人或权贵的大名。古今中外都不乏政治性的演出，秘鲁花了六十年、饱受恐怖运动之苦，方才改变政策。
参考文献
Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989
Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.
Alan Smart, The Shek Kip Mei Myth: Squatters, Fires and Colonial Rule in Hong Kong, 1950-1963, Hong Kong University Press, 2006.
