长者生活津贴抑或全民退休保障？

政府建议开设「长者生活津贴」（Old Age Living Allowance，简称OALA或「长者生津」），对通过资产审查的有需要长者发放倍增现行的「长者津贴」款额。但不少议员嫌出手不够高，有人认为审查资产时愈宽愈好，有人借势争取全民退休保障（简称「全民退保」）；立法会财务委员会审议拨款时，有议员猛「拉布」，当局束手无策。

 

无人不知，任何津贴一开了头就能增不能减。长远来说，难免因为民粹的压力而持续加码，最终要加税、不利经济成长，甚至形成惯性财赤，偏偏没有一位议员以此为根据，反对开设津贴。我实在担忧此发展带起的危机，但担心也没有用，因为没有议员会代言。香港的政治体系日趋开放，在立法程序上欠缺对财务方面的承担实在是值得关注的重点。

 

须问钱从何来

 

【表一】是「长者生津」2012-41年开支的官方估计。根据政府的人口预测，按照官方建议的资产审查，有关开支会由2012年的62亿元增至2041年的213亿元。若年满70岁豁免审查，则会由2012年的99亿元增至2041年的269亿元；若年满65即免审查，更会由2012年的136亿元增至2041年的351亿元。

表一：长者生活津贴未来30年开支的官方估计（亿港元）
	年份	现行的 公共福利金	改为长者 生活津贴的 额外开支	年满70岁 免资产审查的 额外开支	年满65岁 免资产审查的额外开支
	2012	$78	+$62	+$99	+$136
	2017	$93	+$77	+$118	+$168
	2022	$117	+$96	+$146	+$210
	2027	$147	+$119	+$184	+$261
	2032	$177	+$139	+$220	+$307
	2037	$200	+$155	+$251	+$341
	2041	$213	+$162	+$269	+$351

数据源：见政府本月9日提交财委会的文件FCR-2012-13-54。

 

不过，更重要的不是开支与时俱增，而是政府只估计了开支，没有说开支从何而来。【表二】预测，2012-41年，本港人口将会由713万增至847万，期内20-64岁的适龄劳动人口由493万微跌至482万，亦即三十年内不增反减；但年满65岁的非工作人口由98万飙升到256万，几乎增加两倍。换句话说，供养一个退休人士的劳动人数，将由目前平均5.0急降至1.9，由是三十年后不到两个人就要供养一位长者。

 

表二：2012-41年的人口预测 (百万)

年份	(A)   总人口	(B)   0-19岁	(C)   20-64岁	(D)   年满65岁	(E) (C)/(D)	(F) (C)/(B)
2012	7.13	1.23	4.93	0.98	5.0	4.0
2017	7.43	1.15	5.07	1.21	4.2	4.4
2022	7.72	1.17	5.03	1.52	3.3	4.3
2027	7.99	1.22	4.88	1.88	2.6	4.0
2032	8.2	1.16	4.83	2.21	2.2	4.2
2037	8.37	1.23	4.81	2.44	2.0	3.9
2041	8.47	1.09	4.82	2.56	1.9	4.4

 

诚然，今后三十年经济若能继续成长，这笔开支或毋须担心。例如，假设目前库房收入的各模拟重不变，而总收入按经济成长而增加，不难计算出支付「长者生津」所需的GDP（本地生产总值）劳动人均年成长率。劳动人均成长率假如能达到这个水平的话，根本毋须提高公司利得税率和个人入息税率，就足以应付「长者生津」的开支。

 

【表三】是所需的劳动人均GDP年成长率。按政府建议的资产审查，2012-41年所需的劳动人均GDP实质年成长率须介乎1.7%-2.4%；若年满70免审，成长率须增至2.6%-3.3%；年满65免审则须进一步增至3.1%-4.0%。

表三：支付长者生活津贴所需的GDP劳动人均年成长率
	年份	现行的 公共福利金	改为长者 生活津贴的 额外开支	年满70岁 免资产审查的 额外开支	年满65岁 免资产审查的额外开支
	2017	0.0%	1.7%	2.6%	3.8%
	2022	0.0%	2.0%	2.9%	3.9%
	2027	0.1%	2.2%	3.1%	4.0%
	2032	0.0%	2.4%	3.3%	3.7%
	2037	0.0%	2.4%	3.2%	3.4%
	2041	0.0%	2.3%	3.0%	3.1%

 

上述的成长率有可能吗？【表四】是我们的往绩：1961-2011年年均4.1%，期间1961-97年、1997-2003年、2003-11年分别为4.7%、0.9%和4.0%；换言之，如果过去四十年的高成长能再持续三十年，则按政府的建议支付生津原则上不成问题。这个结论即使取消审查资产仍然适用，但必须假设没有其他开支项目来竞争资源，而且只按通胀调整「长者生津」。

 

表四：人口、劳动人口与实质GDP成长率（年均百分比）

	1961-2011年	1961-97年	1997-2003年	2003-11年	2012-41年
劳动人均实质GDP	4.1	4.7	0.9	4.0	4.0*
实质GDP	6.4	7.5	1.6	5.0	4.1*
人均实质GDP	4.7	5.4	0.9	4.4	3.4*
总人口	1.6	2.0	0.8	0.5	0.6
劳动人口	2.2	2.7	0.7	1.0	0.1

 

注：带*的数字是假设劳动人均实质GDP年均成长4.0%。

 

最终引致税率增加

 

不过，「长者生津」今后三十年都只按通胀调整而不进一步加码的假设极不实际。现行的「公共福利金」（Social Security Allowance）虽然只按通胀调整以保障实质购买力，但随着人口老化，长者选民比重日增、议会日趋民粹，最终肯定会与生活水平挂钩。

 

如何挂钩？由政务司司长亲掌的扶贫委员会（Commission on Poverty）以界定「贫穷线」为第一项重任，一旦确定，相信会用于政府发放的所有津贴。政府可按绝对或相对的标准来界定贫穷，绝对的标准是以一篮子的商品和服务为准，确保受益水平追得上通胀。但相对的标准以受益人在人口收入分布中的相对位置为参照，倾向按人均实质GDP的成长率上调，例如香港乐施会（Oxfam）主张以家庭收入中位数的一半来界定贫穷。

 

政府希望「长者生津」像现行的公共福利金那样，基本上按绝对标准来调整，但若跟从乐施会建议的相对标准，则【表一】的开支估计严重偏低；扶贫委员会用以界定贫穷线的标准，实在会直接影响将来「长者生津」的调整。

 

如「长者生津」根据人均GDP成长以相对标准作调整，其发展将如下述：【表五】是假设2012-41年的劳动人均实质GDP成长有4.0%，基本上维持过去四十年的高增长。「长者生津」的开支估计，按政府预测的人口结构，人均实质GDP期间内应年成长3.4%。这里假设「长者生津」按此比率上调，让长者与整个社会同步改善生活。

 

表五：长者生活津贴今后30年的开支估计(亿港元)
	年份	现行的 公共福利金	改为长者生活津贴的 额外开支	年满70岁 免资产审查的 额外开支	年满65岁 免资产审查的额外开支
	2012	$78	+$62	+$99	+$136
	2017	$107	+$85	+$133	+$203
	2022	$159	+$127	+$199	+$299
	2027	$235	+$187	+$296	+$434
	2032	$335	+$265	+$426	+$588
	2037	$448	+$353	+$575	+$752
	2041	$543	+$426	+$699	+$894

 

【表五】里我的估计比政府呈交立法会的数字高一倍半到两倍。以2041年来说，经资产审查的「长者生津」开支，我估计的426亿元，相当于政府估计162亿元的285%，将近高两倍；满70岁免审的话，政府与我估计的额外开支分别是269亿元和699亿元，我估计的699亿元是政府估计269亿元的260%，高不止一倍半；若满65岁即免审，我的估计894亿元是政府估计351亿元的255%，同样高一倍半。

 

今后即使劳动人均的实质GDP成长率能够维持在4%的高水平，也不足以支付「长者生津」的增幅，库房还须另辟财源，很可能要加税，例如公司利得税和个人入息税。

 

「长者生津」若靠加税来支付，即使不计算加税对个人工作和企业投资诱因的压抑，则按政府建议的资产审查，2041年须加税7.79%（见【表六】）；若满70岁或满65岁免审，更要分别加税12.78%和16.33%。除了公司要多缴利得税和个人多缴入息税，也会将更多的市民纳入税网。

 

表六：支付长者生津所须的公司利得税和个人入息税加税幅度估计
	现行的 公共福利金	改为长者 生活津贴的 额外开支	年满70岁 免资产审查的 额外开支	年满65岁 免资产审查的额外开支
	0.37%	4.10%	6.40%	9.72%
	0.48%	4.97%	7.80%	11.72%
	0.55%	6.01%	9.49%	13.93%
	0.53%	6.96%	11.17%	15.44%
	0.48%	7.56%	12.33%	16.14%
	0.43%	7.79%	12.78%	16.33%

 

政客罔顾审慎理财

 

按照现行的公司利得税16.5%和个人入息税标准税率15%，根据【表六】，假设总税收占GDP的9%，则视乎是否审查资产和审查的标准，最终须加税率1.2%-2.7%来支付「长者生津」。这再加上加税对投资和个人工作诱因的压抑，实际的加幅可能更大。与此同时，随着人口老化，公共医疗开支亦将大增，其他公共开支将盯着「长者生津」等支出而要求加码，最终一阔三大。

 

政策失误有大小，「长者生津」出手高本身已经是顶级的失误，豁免资产审查就更是灾难。

 

至于全民退休保障，任何社会都不乏这种信念。这在五十年前是常见的激情，不少人胸怀理想、真诚争取，惜误入歧途。时至今日，因为采用现收现付（pay-as-you-go）全民退保而债台高筑的国家屡见不鲜，仍然鼓吹这种安排的，若非不负责任的政治投机，就是维护既得利益；说到底只求今天出太阳，管他明天下雨否。很多这类政府技术上无法还债，道德上更已破产。那些政客罔顾重建审慎的财政的必要性，不断向选民卑躬屈膝，却不敢如实告诉选民：现实是人人都要工作到70岁，不可能65岁就退休开始领取退休金。

 

即使用心至善，现收现付的全民退保也难免把社会推上罔顾责任、谎言充斥的道德悬崖，叫我们慷子孙之慨，自己「先使未来钱」，把税债扔给后代，把缺德说成关爱。

 

我们大方派钱时，子孙还未出道甚至出生，无权投票，成年后只好硬啃这个苦果。顾念子孙的话，应以他们的福祉为念，负责任地施行关爱。但当下的民粹民主无法防止这类失责行为，现收现付的全民退保只顾眼前的关爱，切断与跨代责任的关系，令民粹的民主制度埋下深层次的流弊。

 

有损社会跨代关系

 

家庭是人类最古老的组织，如今成为现收现付全民退保主要的受害者。自古以来，子女是长辈晚年物质和情感需要的重要支柱，家庭制度是资源跨代转移的核心载体，以社会规范和非正式的诱因为支柱，藉此来鼓励跨代的承诺、谴责对跨代不负责的行为。家庭以爱和无私为内在的价值绝非无因 –– 这是令同一血缘的各代得以维系的合约纽带。

 

家庭的作用是维系上下各代的忠诚，政府若越俎代庖，父母不但会减少照顾子女，子女更会把年迈的父母扔给政府，削弱家庭的维系。有些政客倒过来说，全民退保目的是减轻年轻人的负担，接过供养父母的担子，夫复何言！

 

自古至今，家庭都是不经政府之手，资源跨代转移的基础。用政府来取代家庭，风险之大难以想象，政府稍有差池，就会祸及全民。将决策权留给各个家庭，各按所需，各出奇谋，社会才有较大的范围来分散跨代合约失误的风险。但现代的民粹民主历史所见，那些政府在履行跨代的承诺上，对公民来说，是不负责任的养父母、不可信的养子养女。

 

目前港府建议的「长者生津」资产审查是有道理的。这一代长者的平均寿命大有进步，有些基层长者或难以安享所增添的岁月。

 

不过，长者无过，他们的子女也可能没有足够的资源让父母安渡晚年，对基层长者伸出援手于理有据，但应按需分配，通过资产审查，这无损于长者及其子女的尊严。说到底，由于社会的人口结构变迁，对个人的未来的寿命失却预算实乃非战之罪。

 

政府应阐明无意设立全民退休保障。这类倡议罔顾责任、有损社会的跨代关系，当局应严词拒绝，同时不应为了说服议员接纳「长者生津」，而表示不排除将来可以考虑全民退保。这是错的。