(本文於二零一三年四月十七日載於信報財經新聞)

 

1949年至1979年間,香港經濟經歷一段與內地經濟幾近隔絕的時期。在這三十年內,香港對外完全開放,與全球經濟緊密融合;當時形成的社會秩序,具備以經濟、社會服務、政治這三大互為影響政策主導的特點。三方面都各有制度以配合有關政策,這些制度存在於社會以及政府內部,其中不少顯然故步自封,未能因時制宜。

 

經濟政策方面,香港奉行自由開放市場、小政府、低稅率、適度規管,而且尊重私有產權。社會政策方面,本地的社會福利制度或多或少以英國模式為藍本,通過以公帑直接資助或補貼非牟利志願組織,提供教育、福利服務、醫療、房屋等方面的福利。不過,嚴防任何有關免費午餐的非分之想,原因不單在於有違審慎理財的原則,而且恐防會助長政治參與的意欲。

 

政經分家  此地宜留

 

至於政府內部,這兩方面的政策取向,最能體現於財政司司長及政務司司長的職能。由於香港與世界各地的交往不離商業與金融業,外界往往透過財政司司長的形象而形成對香港的觀感;香港因而逐漸被視為全球最自由的經濟體。

 

政治生活方面,市民從政的入場券從來不易取得。以往政治行政的作用主要在於平衡社會上各方的政治利益,以杜絕爭權奪利的情況。政治行政機制既然並非為制訂宏圖大計而設,自然毋須廣泛民意為基礎;要是爭取民意支持,更難免增強社會上蓄勢待發一群的參政意欲。港英殖民地政府自然不會自製燙手山芋。

 

香港的經濟、社會、政治組織成立的宗旨,均以上述三大制度為依歸。殖民地政府對參政範疇設置極高門檻,於經濟範疇則可謂來者不拒,稅率偏低,監管寬鬆都對促進個人全力參與經濟活動大有幫助;至於社會事務方面,公共補貼及其他社會援助的對象則選擇性較高。

 

若經濟、社會、政治這三方面政策的理念遇有未可兼容之處,就由權力源於英女皇的殖民地總督居中調停。在香港戰後歷史中,鮮見上述各種安排公開受到質疑。由於本地人對內地政府的恐懼和疑慮,縱然殖民地政府對本地人參政處處設限、社會福利又只屬聊勝於無,但經濟自由,倒也不失為可以接受的管治方式。

 

因此,香港雖一直享有高度經濟與公民自由,在政治方面卻未見同樣開放。此安排成為建構並維持本地社會秩序的模式,能有效化解社會爭端,而毋須採用武力。

 

這個社會秩序,對第二次大戰後香港首兩代人 ––– 於五十年代初期抵港的居民和他們在香港成長的子女 ––– 而言一直行之有效。澳洲籍記者Richard Hughes的名著《香港  –––  借來的地方,借來的時間》(Hong Kong: Borrowed Place , Borrowed Time)在1968年出版,書名那句戲言就已點出,經濟上完全開放自由,社會事務上局部開放自由,政治參與則嚴受限制的安排,對香港人可謂合適不過。但對於第三代 ––– 即「八十後」或戰後初期抵港居民的孫兒女 ––– 又是否適用?

 

「五十後」及其子女一代當然深知英國交還香港主權是遲早的事,問題只在於交還方式而已。這一輩之中相信有不少人在成長過程中曾經考慮去留問題,至今未有移民的一群自然屬於「留派」;時光荏苒,「溜派」人數日漸遞減。

 

民意渠道  民心指標

 

德國經濟學家Albert Hirschman在其發表於1960年的著作《退場、發聲與忠誠》(Exit, Voice and Loyalty)中,就曾對機構成敗關鍵作出頗為精闢的議論。簡而言之,不論企業或國家,其成員若有鑑所屬「機構」衰象已呈,就可以抽身退出,彼此再無瓜葛;又或者以內部投訴機制表達不滿、提出改革建議,換言之,通過發聲修補或改善關係。

 

舉例來說,某國的國民可循兩種途徑宣洩政治上的不滿:移民他方或上街抗議。同一道理,機構僱員也可以選擇辭職,或表達對改善機構現狀的意見;顧客則可向店舖經理反映不滿,或光顧別店。

 

以上的經濟學概念其實也可應用於日常的人際交往中。退場(exit)與發聲(voice)代表經濟結合政治的行動。退場與亞當‧史密斯「無形的手」相關,讓買家與賣家在市場來無蹤去無迹,買賣關係既可隨時展開,又可隨時終止。至於發聲,則顯然屬政治性質,有時更難免引起衝突。

 

雖然退場與發聲均可用以衡量一個機構的敗象,但發聲由於能點出敗象所在,因而在本質上較具參考價值。單憑退場的行動,只能發揮對敗象示警的作用。兩者的作用也可互為影響,例如若有充分表達意見及批評的途徑,就會削弱退場的動機;壓制反對意見反會促使機構成員辭職,以表不滿。至於時間珍貴,又或者所購物品不值得花時間投訴的顧客,則往往寧可息事寧人。

 

大抵而言,退場者出路愈多,發聲的機會就愈低;但在兩者之間如何選擇,則取決於有關成員對機構的忠誠(loyalty)程度。若愛國情緒濃烈,或對品牌忠誠度夠高,退場的機會也往往較低。若選擇不夠吸引,則機會相對大增,例如就業機會有限,移民或搬遷受阻於政治或財政因素等。

 

若能掌握退場與發聲之間的關係,以及忠誠對兩者的影響,就可運用 Hirschman上述著作中的相關概念來區別:一、三十年前的香港人與現時香港人的不同選擇;二、戰後香港首兩代與第三代的不同選擇。

 

相對於三十年前,目前「留派」大概多於「溜派」,而退場的選擇亦不及以往吸引,因為香港的生活水平已趕上富裕經濟體。戰後第三代在其他方面也許有別於首兩代,雖然箇中因由並不明顯。時至今日,由於香港前途在1997年以前就大局已定,以退場表達不滿的價值早已今非昔比。

 

這亦意味自從上世紀九十年代以來,本地人寧願選擇「發聲」的比例已漸見增加。退場比例日減,可見發聲與退場並施來表達不滿的方式,不但功效已減,普及程度也遜於從前。表達不滿於是漸成「留派」的專利,「溜派」則愈來愈少。不了解此一趨勢的改變,就有誇大民間不滿程度之虞。事實上,民間不滿呼聲日高,說不定與退場選擇日漸式微有關。

 

在「留派」與「溜派」的主要分別之中,Hirschman特別強調「留派」認為他們自己是忠誠一派;「溜派」即使以退場方式反映重要意見,屬積極的貢獻,但卻往往被指摘為有欠忠誠。

 

發聲與退場在表達不滿作用上的消長,不過是香港政治領域轉變的一環而已。另一關乎香港政治日趨分歧的重點,則源於戰後香港經濟、社會、政治制度的構成方式。

 

收放有道  時勢使然

 

二戰結束後,隨着內地移民大量湧入,香港人口迅速增長。雖然絕大部分新移民初期須忍受極為惡劣的生活環境,但社會上不同階層均能在隨後數十年間共享本地經濟高速發展的成果。戰後首兩代均享有向上爬升的機會,亦能在有生之年見證人文提升以及公民自由兩方面的重大進展。

 

後來政府打擊貪污有聲有色,就更令人對香港信心大增;這在當年的發展中世界也確是難能可貴的成就。種種成就,足以令戰後兩代人在成長過程中既自信又自豪,明白到終於真正追上現代化水平。

 

1971至1981年出任財政司的夏鼎基(Philip Haddon-Cave)將其經濟政策形容為「積極不干預主義」(positive non-interventionism),雖然並不能全面概括香港生活的各方面,但後來逐漸演化,成為廣為人知的香港社會和經濟的象徵;佛利民(Milton Friedman)更曾稱香港為全球最自由的經濟體。當年來自內地農村的新移民,大部分都自強、自理,對社會事務及政治議題不慍不火;而此等價值後來亦成為本地社會的美德,以及本地人的個人價值。

 

香港人「一定得」的精神,可說是上述種種美德的註腳;而在某程度上,也是當年新移民初到貴境、在人生路不熟的環境中自求多福的唯一選擇。由於當時的居民多來自鄉村,來自城市者較少,社會支援服務的架構根據居民的背景,通過鄉親會、教會團體、有錢人贊助的慈善機構、街坊組織,以及各種商會及業界組織提供服務。基本上,有關團體及組織以志願及慈善性質居多。

 

當然,所謂「積極不干預主義」並未有妨礙政府在自由市場出現失效迹象時,插手干預各種社會及相關服務。在房屋、教育、醫療服務方面,夏鼎基認為政府責無旁貸。事實上,政府往往在香港社會遭遇重大危機之後,逼於形勢而採取干預措施。由是政府在1945年至1950年移民潮以及1966年至1968年暴動之後出手干預樓市,這實在並非政治領袖為銳意團結社會而實施高瞻遠矚的發展策略。

 

不過,及至上世紀六十年代末,外來移民在融入工業化經濟環境的過程中,社會矛盾日漸浮現。香港要與國際經濟接軌,本地家庭及企業的福祉變得緊繫於世界市場形勢。弱勢社群在超乎其控制範圍的情況下,難以應付在經濟上所受煎熬。單靠民間志願機構及慈善組織紓緩社會、經濟問題明顯不足,其中居住環境欠佳更經常為人詬病。

 

社經壁壘  矛盾根源

 

當時的港督麥理浩(Murray MacLehose)為紓緩社會及政治壓力而接受建設社區的挑戰,通過在市區舊區及新型衛星市鎮展開大規模建屋計劃,直接為有需要的住戶提供公共房屋。社會支援計劃則經由政府資助社工服務機構安排及提供,與舊有志願機構、慈善組織一同提供各項社會服務。新舊機構既互相競爭,也是合作夥伴。

 

時下的政團及政黨,亦往往源自早期成立的社會服務機構,其政治理念、聯繫以及效忠對象其實不難查找。這些彼此互相重疊的組織網絡,其成員來自房屋、教育、醫療、環境,以及其他社會界別,在香港公共政策範疇日益活躍;其中既有受政府全額或部分資助,亦有非由公帑資助的機構。與政府關係密切的社會服務機構聯同歷史較久的志願機構、慈善組織,為香港逐漸成型的政治生活打造社會基礎。

 

此外,各類公共社會服務計劃,又衍生出龐大的官僚體系及利益組織,成為公共政策架構中的不可或缺的部分,兩方面為求保障各自特權,對社會變革構成一大阻力。

 

在不少發達國家及地區中,這類社福機構通過政府稅收資助,因而造成沉重財赤及公共債務,更導致政治嚴重分化以及社會難以管治。香港所以能避免墮入如此困局,關乎過往制訂公共社會政策時,總以引入經濟政策的考量加以制衡。不過,背後主要原因,實拜殖民地政府限制參政的施政方針所賜。

 

在香港政制根據《基本法》的規定開放之後,改寫了社會和經濟政策之間的互動關係,以致經濟政策往往受制於社會政策,而「積極不干預主義」亦備受攻擊。事實上,如此變化在1997年香港回歸祖國之前已經出現。下周將探討到底有何其他因素動搖戰後英國殖民地政府統治下達致的社會均衡形勢。

 

香港奇蹟已經幻滅?.之二

 

 

參考文獻

 

Albert Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States, Harvard University Press, 1970.

 

Richard Hughes, Hong Kong: Borrowed Place – Borrowed Time, Frederick A Praeger, London, 1968.

 

(待續)

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