(本文於二零一四年三月二十六日載於信報財經新聞)

 

香港迫在眉睫的人口老化問題涉及多個範疇,在未來數十年亦難望解決,如何能轉危為機乃關鍵之所在。我曾在2014年3月19日本欄《公共醫療開支日增下平衡預算之道》一文中指出,2060年前,公共醫療開支將不斷上升,高位將至少持續至2100年。本世紀餘下日子裏,人口老化勢必對本港財政預算構成重大壓力。

 

在市民大眾看來,人口老化問題往往與貧窮及社會保障混為一談。社福界說客把人口老化標籤為必需社福援助的貧窮問題,政客也不甘後人,將老年貧窮問題與全民退休保障計劃掛鈎,事實上把人口老化視作貧窮問題確是混淆視聽。

 

老化趨勢 社福重擔

 

我倒認為人口老化的最大挑戰並不在於貧窮及社會保障,卻在醫療方面。這裡不妨先探討老年福利及社會保障對財政預算有何影響,【表1】顯示綜合社會保障援助計劃(Comprehensive Social Security Assistance Scheme;簡稱CSSA)、公共福利金計劃(Social Security Allowance Scheme;簡稱SSA)、長者生活津貼計劃(Old Age Living Allowance Scheme;簡稱OALA)所涉公共開支佔本地GDP百分比的預計數字,制訂有關預測的方法則可參考本欄2012年5月16日、5月23日、11月28日的三篇文章。

 

1 本世紀長者福利及社會保障開支佔本地GDP百分比預測

 

百分比的預計開支 2013年 2021年 2031年 2041年 2060年 2080年 2100年
需申報入息和資產的OALA 1.11 1.46 2.17 2.45 2.93 2.41 2.34
無需申報入息和資產的OALA 1.11 1.87 2.71 2.99 3.58 2.93 2.83

我在表中按人均實質GDP增長趨升的平均生活水平而相應調整預測數字,並構想兩種情景:其一為須申報經濟狀況的長者扶貧計劃,另一種則是毋須申報經濟狀況的全民退休保障計劃,保障金額劃一。

 

根據須申報經濟狀況的計劃,長者福利金額佔實質GDP百分比料將由目前1.11% 增至2041年的2.45%,約在2060年達2.93%最高水平,而在世紀末回落至2.34%;至於毋須申報經濟狀況計劃所佔相關百分比,預計由目前1.11% 升至2041年的2.99%,約於2060年達3.58%,而於本世紀末回落至2.83%。

 

上述數字顯示現時至2060年間,視乎依據的保障計劃是否設有經濟狀況申報機制,本地老年貧窮與社會保障的開支佔實質GDP百分比增幅將介乎1.82% 與2.47%。目前公共開支佔GDP百分比約20%,單是補貼長者收入的社會福利一項,所佔公共開支百分比增長就會高達9.12% 或12.35%,增幅實在非同小可。

 

還須注意老年福利及社會保障金額並非涵蓋所有社會福利支出,例如近期建議的「低收入在職家庭津貼」及其他各種社福計劃並未包括在內;隨着香港政制持續開放,這類社會計劃的公共開支佔GDP比重將日益提高。

 

醫療服務 捉襟見肘

 

長者社福開支的預測增幅雖大但遠較醫療公共開支的增幅為低。根據本欄上周提到的「基線情景」(baseline scenario)預測,我預計公共醫療開支佔實質GDP百分比將由2011年的2.56% 增至2041年的5.65%(【表2】),2060年左右升至約7.0%最高水平後,一直持續到本世紀末;換言之,由目前至2060年間,本地醫療公共開支佔實質GDP百分比增幅將達4.35%,所佔整體公共開支百分比增幅更達21.75%,達長者收入津貼增幅兩倍之多。

 

2 20412100年各項預計公共醫療開支佔GDP百分比

 

  2011年 2021年 2031年 2041年 2060年 2080年 2100年
假設公共醫療開支占總醫療開支比率維持在50% 所作基線預測數字 2.56 3.4 4.65 5.65 6.85 6.6 7.1
假設公共醫療開支占總醫療開支比率維持在70% 所作另類基線預測數字 2.56 4.76 6.51 7.91 9.59 9.24 9.94

 

表中預測假設公共醫療開支佔整體醫療開支比率一直維持在50%,否則對財政預算赤字造成的影響將更為嚴重。受到各種環境因素影響,醫療成本甚有可能轉嫁至公營醫療系統,例如:未能實現收回部分成本、建議中的市場為本保障計劃未獲採納,或在病者、政客及其他倡議組織壓力日增下,公共醫療服務分配制度不勝負荷。

 

假設公營界別佔整體醫療開支70%,則公共醫療開支佔實質GDP百分比將由2011年的2.56% 增至2041年的7.91%,與「長遠財政計劃工作小組」的經濟預測相差無幾(【表2】)。公共醫療開支將於2060年左右見頂,佔實質GDP百分比約為9.6% ,直至本世紀末,亦即現時至2060年間,公共醫療開支佔實質GDP百分比增幅將達7.03%,在公共開支中所佔比例更達35.15%,相當於長者收入津貼增幅三倍以上,公共醫療開支可算是財政預算中的最大隱憂。

 

公共開支 瀕臨財崖

 

在人口老化對醫療及社福開支所造成的雙重壓力下,即使在最樂觀的情景中,公共開支佔實質GDP比率亦會由目前的20% 增至28% (2041)。若將教育、房屋及其他社會福利開支元素計算在內,即使基於最保守的假設,公共開支佔實質GDP比率亦會升至30% 甚或更高水平。這無疑會對財政預算構成嚴重威脅。現行政策及制度若不及時改弦更張,難免會將經濟推下財政懸崖,甚或徹底動搖本地自由社會及自由經濟賴以維繫的低稅率與小政府的財政根基。

 

香港至今累積的財政儲備,其實未足以支付本世紀內經常財赤中的一小部分。尤需注意的是上述預測並無假設香港經濟增長放緩,反而預計以往高增長水平得以維持。

 

假若公共開支佔實質GDP比率升至30% 或更高水平,則香港再難維持低稅率制度。加稅既窒礙經濟自由及效率,亦有損國際經濟競爭力。部分論者以為擴闊稅基可作為解決方案,但這無疑令本來毋須納稅的市民受到衝擊;對民主體制的政客來說等同在政治上自毀長城,即使最老謀深算的政客,亦只能主張向現有納稅人加稅,以作為擴闊稅基的曲線手段。

 

既然公共醫療及社福開支增長在所難免,究竟應否削減其他公共開支以求平衡預算?減少教育開支難望會受歡迎,畢竟香港為人父母者,自然都望子成龍;削減教育公共開支無損富家子弟,卻打擊清貧學子,更令跨代不公現象變本加厲。長遠而言,教育資本投資是增強香港生產力的最有效途徑。削減教育開支以平衡醫療及社福開支的增幅,好比在經濟上自斷羽翼。相反,當局應由學前教育起實施15年免費教育,並提高大專教育機會。

 

雖然控制公共社會福利開支在經濟上可算明智之舉,但在政治上也許難以實行。事實上控制福利開支所以有利經濟,這在本港及西方社會皆有目共睹。優厚的社會福利,難免會削弱工作意欲及自強精神。

 

我早前為文指出,本港現時有不少不工作的人口,他們並沒有令人信服的不工作理由,從1990年代中期僅佔1%的比率增至現時3% 至4%(見本欄2014年1月29日《雙軌解貧?重新分配與經濟增長》一文)。這種現象現已不限年齡,勞動力出現如此變化,可說與公共社福開支佔實質GDP百分比飆升趨勢不謀而合。

 

子女眼見政府提供如此優厚的長者收入津貼,甚有可能會減少供養父母的付出。這種經濟學上的取代效應既廣為人知,亦到處可見。事實上,香港曾有一名立法會議員聲稱全民退休保障旨在減輕成年子女供養父母的負擔。姑勿論應否為成年子女提供財政協助,政府若要加以援助,是否應以直接的方式而非以其供養父母為理由?醫療投資讓長者直接受惠,更能確保為長者提供保障。

 

平衡預算 雙管齊下

 

在我看來,政府要平衡長遠財政預算,同時應付人口老化問題,有兩個方案可行。第一,以創新手法資助公共房屋開支;第二,投資醫療人員培訓並且放寬海外受訓醫生在港執業限制,從而降低公營醫療開支比重。既然薪酬在醫療成本中比例最大,第二方案應有助於控制公營醫療成本。

 

公共房屋需求不斷急劇增長,乃因自從上世紀90年代中期以來,本地離婚率持續飆升,在低收入家庭及公屋租戶中尤為普遍,再婚者於是成為公屋輪候冊生力軍。此外,鑑於私樓樓價長期持續高企,年輕住戶紛紛輪候公屋,以便提高以綠表申領居屋機會(見本欄2013年10月30日及2012年10月24日為文)。

 

這兩方面的需求來源實為始料不及,政府亦一度以為公屋開支升勢會一去不返,事實上有關開支也確曾在上世紀90年代末期持續下跌。政府大概以為估計無誤,因為自90年代以來,本地住戶數目一直平均低於永久房屋單位供應量10%。可惜這個指標實含誤導成分,因為離婚與子女自立門戶的趨勢已擴大對公營房屋的需求。

 

公屋政策 急待改革

 

由房屋委員會及政府經營的公屋單位,年復一年錄得經常虧損實屬不幸。發展公屋單位對公共開支構成沉重負擔,傳統上公屋單位成本一直靠銷售居屋單位所得補貼,居屋減價出售未能全面利用土地價值,因買家付出只佔地價一小部分,其餘價值則由房屋委員會所持有。

 

換言之,本港的公營房屋部份資助來自出售居屋的地價收入。基於歷史原因,補貼房屋政策已演變成以下兩類房屋計劃:一種為專供出租單位,另一種則為專供出售單位;可說是怪誕與不必要的分野。如今實應改為發展單一種可租可買的資助房屋計劃,租戶可選擇先租後買,一如新加坡建屋發展局(Housing and Development Board;簡稱HDB)的組屋計劃。

 

若只需支付發展成本以及房屋官僚的行政費用,則本地低收入住戶必會樂於購買資助房屋,既可盡享土地價值,又毋需花費公幣補貼。換言之,新推出之資助房屋不需像居屋一般補地價,低收入住戶可以自己能夠負擔的價錢購買或租賃。假使政府決定採用此公屋政策,便可用地價來發展資助房屋,且足以為資助房屋成本融資。

 

現時本港有過半人口居於公營房屋,如把此等公營房屋售賣給住戶,並大幅降低所需繳付地價,必可為年老人口提供可在晚年擁有及守護的物業,更可提供子女藉以照顧年邁父母的誘因,甚或令長者擁有自已名下物業。

 

我在拙作《長遠房屋策略和港人港地》中曾分析上述公屋政策方向,指出以這種方式滿足低收入住戶房屋需求,無論在政治、社會、經濟方面均能帶來極大效益,同時紓緩政府財政預算持續上升的壓力,並一舉剔除四大公共開支中一項增長源頭。

 

醫療產業 潛質優厚

 

隨着「戰後新生代」(baby boomers)紛紛退休,醫療開支已成公共開支增長特高的一大範疇。1945至1951年二戰後期間有大量內地移民湧進,造成香港戰後新生代佔整體人口比例成為世界之冠,。有鑑於此,本地在醫院基建及醫療人員培訓兩方面的投資顯得尤其不足,實有必要急起直追,幸而本港擁有優秀的醫療界人才,足以全面發展本地的醫療業。

 

醫療投資不但大大有利於長者,亦可創造經濟機遇、促進社會向上流動,惠及年輕一代。二十年後中國人口將開始急劇老化。屆時,醫療服務更可望成為香港一大最佳輸出業務;本港具備足夠條件,投資生物醫療及醫護行業,應成為本地科技政策以及創意工業發展策略的重點;香港可發展成為亞洲首屈一指的醫療服務中心。

 

香港需立刻坐言起行,取得上述利益,以及應付人口老化引起的需求。修訂現行房屋策略不但可扶助低收入住戶房屋,重新調配有限公共資源,投向資助醫療開支(部份透通過教育投資)。再者,我認為增建醫院,放寬海外受訓醫生在本地執業資格,將香港科學園及數碼港發展重點改為側重專職醫療研究發展方面,並且成立醫療研究局,建立一個有助醫療業蓬勃發展的平台,讓香港醫療服務業的發展騰飛。

 

如此,長者既可擁有自己的家園,又可享用可靠的醫療設施,他們必會大力支持平衡的財政預算、低税率以及自由的社會。

 

參考文獻:

 

《香港長遠房屋策略和港人港地》, 王于漸, 中華書局, 2013

 

「再創香港奇蹟」系列.之十四

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