(本文於2017年1月25日載於《南華早報》)

 

多年來,樂施會透過研究、倡議運動、公眾教育,以及資助本地組織的扶貧計劃,推動「親貧」(pro-poor)政策;從設立官方「貧窮線」、落實最低工資,以至建議低收入在職家庭津貼(低津),該會在香港的工作成績斐然。

 

該會無疑有些極具價值的服務,但其政策研究卻是走錯方向,令人對它對政策與公眾教育的影響力引以為憂。

 

舉例來說,該會認為個人工資低即等如貧窮,主張透過增加最低工資扶貧。但是,根據2012年第二季(法定最低工資落實初期)的數據,有80.5% 來自入息在收入第20百份位數以上的住戶,換言之接近官方「貧窮線」所界定的貧窮家庭;有36.4% 來自入息高於中位數的住戶。

 

該會的錯誤分析實由於錯誤設定工資低者必然來自低收入家庭,這顯然不符香港的社會現況,世界各地進行相關實證研究的國家,包括美國、英國、加拿大等,情況亦同有此現象。

 

為何樂施會未加檢視就貿貿然展開倡議運動?

 

樂施會對推動政府採納貧窮線不遺餘力,但以入息中位數一半作為貧窮線指標,減貧無望,遑論滅貧。

 

反之,聯合國與世界銀行採納以絕對收入水平作為界定貧窮的指標,而非根據生產力日增而導致生活水平提升的相對程度。

 

依賴相對收入水平作設定並不可靠,住戶貧窮率從1985年的11.5%升至2015年的18.5%,主要是因為全無收入或收入甚低的長者住戶率由14.8%升至 23.8%。

 

 

相反,觀乎經濟活躍的適齡工作住戶,其貧窮率表現極為穩定,平均為於9.4%。適齡工作住戶之中,離婚住戶所佔的比例漸見增加,1985至2015年期間,由1.7% 增至9.1%,其中主要是貧窮線以下低收入住戶。工資分佈中,低收入勞動女性—大部份為新移民—比例趨升,減貧措施應聚焦於家庭形成及離婚情況的變化趨勢。

 

樂施會倡議的另一項突出的扶貧工作,乃建議向低收入在職家庭發放津貼,這可說是佛利民首倡引入負入息稅(negative income tax),透過直接現金津貼以協助低收入家庭的改良版。

 

此計劃推出前,若將現金及實物資助一併扣除,則為數27萬戶活於貧窮線以下。可是,結果只有約31,800戶提交申請, 20,633戶獲得批准。

 

問題究竟出在哪裡?何以有這麼大的估計誤差?

 

樂施會在其公佈的《香港貧窮狀況報告(2011—2015年)》中,有如此推斷:「『低津』的申請數字明顯少於政府估計,可能是由於申請條件苛刻,以及申請表格過份複雜,亦有少數族裔家庭表示由於語言所限難以申請。」不過,誤差程度高達十倍,總不能歸咎於開展計劃初期的困難吧!

 

將貧窮線用作界定貧窮的指標,難免墮進把「短暫過渡性收入」分佈誤作穩定「長期恆常收入」的陷阱,實際上低收入家庭的收入情況經常有變動。

 

在合著《追逐美國夢》(Chasing the American Dream)一書中,Mark Rank、Thomas Hirschl及Kirk Foster三位社會學家指出,年齡介乎25 至 60歲的美國人的職業生涯中,收入有升有減,當中有高達73%的人有一年或以上的時間置身最高收入20%分佈,而有40%至少經歷一次貧窮。

 

假若某年的收入只屬臨時性質,不少瀕窮而在貧窮線以下的家庭,或會因為收入一時偏低而不願申請「低津」。

 

我認為應將此等家庭列為「瀕窮」,而瀕窮家庭大概佔本港人口三份之一。他們缺乏高技術工種所需技能,未能負擔購買小型住宅物業的高昂按揭首期。

 

瀕窮家庭遠較貧窮家庭為多,前者的困境亦須在未來五年內加以正視,住屋擁有權可迅速解決問題,但長遠收入則取決於技能方面的投資了。

 

單憑收入界定貧窮固然大有局限,只從某年某月的收入著眼更存在極大漏洞。貧窮問題千頭萬緒,實在難望單靠簡單對策解決。在香港以至世界各地,樂施會對扶助貧弱一向成績斐然,但說到社會政策,實非所長。

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