(本文於2017年4月26日載於《信報財經新聞》)

 

特區政府自從引入主要官員公䦕問責制以來,政策局局長大部份來自公務員體系,曾蔭權出任特首期間尤甚,有輿論預計,候任行政長官林鄭月娥履新後,此現象將維持不變,原因實在不一而足。

 

本港選舉制度支離破碎,政治倡議者大都高舉狹隘特殊利益的旗號,以小眾代表自居,目光離不開所屬利益圍城,在以服務社會大眾利益為務的管治團隊中,難以融合。往日較具規模的政黨都聲稱為整體社會謀取利益,現在大部份已脫下此面紗。

 

在行政吸納政治時期的顧問委員會,乃政府另一吸納外界人才的途徑;現在則藉以招攬政黨及作政治任命,而非作為收集民意及吸納英才的渠道。在當前政治環境中,顧問委員會制度是否仍能發揮作用,實屬疑問。

 

對不少局長的可能人選來說,政府的「廚房」已變得太熱。現時要物色以公眾利益為要務的外界人才,擔當政治職位,真是談何容易。在政制較為成熟地區,政策局局長往往有政黨支持,反觀香港,卻只能在缺乏支持的險峻形勢中自求多福。

 

是以特區政府在延攬優秀領導人才、接受政治任命方面確實舉步維艱,唯有退而求其次,依賴素有行政訓練,較能掌握平衡黨派利益、服務社會大眾所需技巧的高級公務員。

 

不過,公務員的主要障礙,在於缺乏處理毫無章法可言的選舉政治的經驗;由於身處官僚制度多年,欠缺高層次的政治視野和經驗,培訓及歷練雖有一定程度幫助,但並不能彌補所有不足。事實上,公務員根本不應亦不能充任政客,這始終只是退而求其次的辦法。

 

從顧問委員會物色和培養政治人選,仍不失為可行方案。政府可邀請某些委員暫時放下私務,以合約形式擔任官職,加深他們對政府實務與公共事務的認識;中央政策組正可正為招募的大本營,相信可將有關安排擴展至其他部門,當局不妨細加探討。

 

退休安排蘊含罰則

 

環顧各地社會,要提供妥善的基本公共服務,始終有賴幹練廉潔的公務員團隊,於此架中揀選政治官員更成為香港政府近年的最終解決聘任的辦法。觀乎現時的政治氣候,政府更應以優厚條件,製造誘因,鼓勵高級官員出任政策局局長或副局長;例如為政務官重推公務員長俸計劃就是方法之一。長俸作為一種「延付補償金」,亦可成為打擊公務員貪污意欲的懲罰機制,抑制瀆職行為。

 

所謂「延付補償金」,即僱員只能在一定時限過後,才能獲取補償,若在職期間被揭發行為不檢(例如貪污),則會受到紀律處分甚或解僱,以致喪失部份或全部補償金。

 

延付補償金蘊含懲罰機制,可抑制公務員行為不檢。世界各地政府普遍以長俸作為維持公務員紀律的工具。

 

設計延付補償金計劃的原則繫於薪酬釐定,僱員年輕時薪酬訂在低於其生產力的水平,年事已高之際則訂在高於其生產力的水平。以政府僱員角度而言,年輕時薪酬過低,只能在年屆退休時,才能悉數獲取畢生工作應得報酬,若在60歲前離職,則不能盡享原本可得報酬。定期合約的約滿酬金,同樣鼓勵僱員完成合約期限,作用亦類似延付補償金。

 

公務員年輕時薪酬訂得偏低、年長時訂得偏高。對公務員的整個公務生涯發揮阻嚇作用,皆因若在退休前因行為不檢而遭解僱,將不能獲取應得的全部延付補償金。

 

若有貪污等瀆職行為,僱員無疑會千方百計隱瞞,此等行為每多隱祕,難以揭發,但一旦東窗事發,不但有遭刑事檢控而身敗名裂之虞,更會因而喪失延付補償金。這種懲罰機制,是阻嚇不當行為的極有效方法。

 

一般而言,若僱員臨近退休年齡,有關阻嚇作用將會遞減。各地政府施行的延付補償計劃中,以長俸安排最為理想,由於是在公務員退休後才分期償付,阻嚇作用不會因接近退休年齡而消減。公務員若被揭發在職時行為不檢,失去長俸的威脅始終存在,不會隨著退休而消失。

 

延付補償計劃的另一重點,在於強制退休元素。假若僱員可選擇不退休,則阻嚇性懲罰作用便無從發揮,故有必要在適當年齡強制退休。

 

歸根究柢,要延付補償收真正阻嚇作用,當局必需切實執行規定,只在公務員任職期間並無違規的情況下,才發放延付補償金。

 

2000年6月之前,香港政府確曾有包含上述懲罰性元素的公務員長俸計劃;亞洲金融風暴過後,基於節約開支需要,而且誤以為長俸計劃僅是退休金,有欠效率,於是改行公積金計劃。

 

我一直認為此舉實在是極大錯誤,完全忽略了延付補償金計劃作為阻嚇公務員貪污與不當行為機制的作用。

 

2000年政府改行的退休金制度稱為「公務員公積金計劃」(Civil Service Provident Scheme),是年6月1日之後入職的公務員,一律參加此一新制,之前入職者所參加的舊有長俸制度,則仍然繼續。作為延付補償金,公務員公積金計劃並無任何阻嚇員工不當行為的懲罰機制,對約束員工行為不起作用,與長俸制度不可同日而喻。

 

法例規定歸屬員工的退休福利(如公積金),並無類似的阻嚇作用,原因簡單不過:這是員工理應享有的合法權益,與工作表現無關,員工為同一機構連續服務五或十年,即可享有,在退休時通常可全數領取此項福利。

 

重設長俸制度,應有助提升高級公務員對工作的承擔及表現,亦有利於阻嚇不當行為;若能把政治任命職位的長俸金額適度提高,應可增加高級公務員接受政治任命的意欲。立法會中的民粹派與怨氣滿腹的社會民眾,想必會反對此建議吧!但我認為如此運用公帑,是用得其所的。

 

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