宋恩榮 王于漸 (本文於二零一八年十月三十日載於《信報財經新聞》)

 

 

作為經濟學者,我們一向堅持香港需要保持公共財政穩健,也要確保大型工程的成本效益。在「明日大嶼」願景出台以來,社會議論紛紛,其中不少是立場先行及情緒化的口號,甚至流於煽動民情的民粹政治操作。本文仔細分析「明日大嶼」願景的成本效益,論證香港需要大幅增闢土地,說明在眾多增闢土地方案中,「明日大嶼」是高效的方案。綜合所有考慮(包括環保及風暴潮的問題),「明日大嶼」明顯是上佳的選擇。

 

要實行「明日大嶼」的願景,政府需要提供詳細的成本效益估算,迄今政府提供的估算相當粗疏,我們謹盡學者的責任提供較為深入的分析。不過,還需要政府作謹慎及透徹的研究,否則難以說服市民支持這個計劃。我們清楚明白,近年不少工程出現大幅超支及管理不善的情況,市民對政府不信任其來有自。作為經濟學者,我們沒有能力代替政府管理公共工程,只可以運用專業知識,就公共項目作初步的成本效益分析,探討是否物有所值。

 

香港是否需要增闢這麼多土地?

 

質疑「明日大嶼」方案增闢1700公頃土地的論點主要有4個:首先,土地供應專責小組(以下簡稱「土供小組」)的報告,認為香港土地短缺約1200公頃,上屆政府的《2030+》方案,則提議建人工島1000公頃,為何本屆政府要加碼到1700公頃?其次,隨着香港與大灣區融合,大灣區有很多土地可以使用;第三,香港有很多閒置的農地(其中包括棕地),無需要大規模填海;第四,根據統計處的預測,香港人口將於2043年達到822萬的頂峰,之後將會慢慢下降,無需增闢這麼多土地。以上的論點其實以偏概全,必須仔細拆解。

 

首先,土供小組援引早前在香港《2030+》研究中有關整體土地短缺約1200公頃的預測,不過小組亦同時指出該研究大有可能低估了實際所需的土地。香港人均居住面積只有160平方呎,遠低於鄰近的大城市,可是土供小組卻假定香港的人均居住面積到2030年都不會改善;如果香港的人均居住面積要提高到新加坡每人270平方呎的水平,香港的土地短缺便會超過1200公頃好幾倍。

 

第二,大灣區的確有不少土地,不過建設大灣區的目的,絕對不是要香港居民大量遷移到大灣區,這樣只會掏空香港。恰恰相反,建設大灣區的目的,是要鞏固和提升香港作為國際級樞紐的地位。《大灣區建設框架協議》清楚說明,粵港澳合作的目的是:「鞏固和提升香港國際金融、航運、貿易三大中心地位……推動專業服務和創新及科技事業發展,建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心。」

 

要鞏固和提升香港作為國際級樞紐,人才和土地必不可少;不單要爭取香港的人才根留我城,更要吸引全世界的人才來港。在最近的土地大辯論中,論者都聚焦於住宅用地短缺,忽略了香港的商業用地其實更短缺(近年辦公室、店舖的物業價格指數,漲幅遠超住宅物業),中環甲級商廈月租高達近200元一平方呎,這樣香港年輕人如何創業?香港必須有足夠的商業用地,除了發展金融業,也要多元化地發展航運、貿易、專業服務、創新及科技事業,才能重燃我城年輕人的希望。

 

第三,香港雖然有不少農地(其中包括棕地),不過這些新界的土地遠離市區,不能發展成為商業中心。無論在新界發展農地,或者收回粉嶺高爾夫球場,都不能解決香港商業用地嚴重短缺的難題。要大幅增加商業用地,新闢土地不能遠離港島及九龍市區。維港不能填海,接近維港又適合填海的地點不多。中部水域距離維港接近,容易與港島、九龍及機場連接,水深較淺,是理想的填海位置。

 

第四,雖然香港人口在2043年之後會緩慢減少,可是香港作為國際城市的進一步發展,會吸引大量短期人口,包括商旅、遊客、海外學生、實習生、培訓人員等等。此外,香港人口老化也需要興建新醫院、診所及數以百計的安老院,需要不少土地。況且到2046年,香港樓齡超過70年的私人房屋單位數量將多達33萬個,比現在多近300倍,要進行大規模重建。如果沒有大量額外土地安置舊區的人口,將無法進行重建工程,現時市區擠迫不堪及交通超負荷的情況無法改善。

 

香港人口將會出現負增長,是因為新移民的數目,不足以彌補本地生育率急劇下降。回歸後的21年,是香港有紀錄以來人口增長最緩慢的時期,每年人口平均增長率只有0.6%。香港人口增長愈來愈慢,但土地供應的跌幅更大;從1995到2004年,香港增闢土地高達7800公頃;可是從2005至2014年,只增闢了1100公頃土地。土地短缺明顯是因為供應嚴重不足而非人口快速增加,新移民並非香港土地和房屋短缺的主要原因。如今香港的護老行業及建築業已經出現勞工短缺,如果大幅削減單程證的配額,香港人口負增長和人口老化會雪上加霜:香港人口會立即急劇萎縮,也會即時出現極嚴重的勞工短缺,沒有足夠人手照顧不斷增加的老年人口、增闢土地、興建醫院及護老院。

 

此外,政府要有土地儲備,才能夠加強收回私人土地的議價能力,不然只會給地產商牽着鼻子走,無法重奪我城發展的主導權。1700公頃的人工島,面積其實少於完成三跑之後的機場(1898公頃)。政府最新的政策是多管齊下,既建設人工島,也同時進行近岸填海及發展農地(其中包括棕地),才能夠滿足香港的土地需求。

 

成本效益分析:「明日大嶼」是上佳選擇

 

成本分析包括填海的成本、交通基建的成本;效益則包括賣地的財政收入、衍生的經濟活動的收入,也要包括種種無形的社會成本及效益,例如對環境的影響、對交通擠塞的影響;公屋、社會設施及休憩設施的社會效益。此外,還要比較「明日大嶼」方案及其他方案的成本和效益,才能作出最好的選擇。

 

填海的成本

 

由於中部水域是淺水地帶,平均水深4至8米,填海並不困難。1700公頃的填海,規模與機場幾乎一樣,並無特別理由認為成本會特別高。近年用作填海的海砂雖然漲價,但部分填料可以使用香港的建築廢料替代,更為環保。按發展局根據最近的填海價格推算的估計(已反映海砂漲價的影響),填海成本每方呎為1300至1500元,應該相當準確。首期交椅洲1000公頃填海的成本約為1500億元,全部1700公頃填海的成本約為2600億元。

 

另一方面,如果政府收回新界農地以作新市鎮發展用途,按政府最新的收購價,每方呎最高達1350元。根據慣常做法,政府還要為農作物和其他損失多付25%的補貼,即近1700元,比填海的成本更高。而一旦把農地改劃成住宅地,每方呎土地的價值會上升至數千甚至1萬元,原業主自然會扭盡六壬爭取額外賠償,例如要求「原區安置」甚至「不遷不拆」。理論上,政府可以強制收地,不過會引發激烈抗爭,甚至要恢復回歸前的寮仔部或者出動防暴隊,這是否市民願見?

 

在眾多增闢土地的方案中,發展棕地最為複雜。棕地大部分十分零散,難以大片規劃。政府也沒有閒置土地安置棕地上的貨櫃場或其他經濟作業。最理想及最符合環保的做法,是重新規劃內河碼頭來安置零散棕地上的業者,不過先要覓地遷徙及安置內河作業,然後重新規劃內河碼頭的土地,在完成規劃後興建可以容納貨櫃車運作的多層大廈,才能遷徙及安置棕地上的經濟作業,所有步驟都要與數以千計的持份者討價還價,所需時間不會比建設人工島短,甚至更漫長,成本也會高昂。

 

今天不少環保和社運人士反對人工島,認為應該發展農地(其中包括棕地),可是當政府發展新界東北的農地時,卻面對他們的反對,例如他們要求保留棕地上的工廠(「志記鎅木廠」),更支持東北村民「不遷不拆」的訴求。事實證明,2008年展開的「新界東北發展」阻力重重,至今仍未正式展開收地,更談不上工程上馬。如果市民以為可以在10年內大量發展農地(包括棕地),是嚴重低估香港社會的險惡,也高估政府收地的能力。

 

交通基建的成本

 

無論在什麼地方興建新市鎮,都要考慮交通基建的成本。如今連接維港市區與新界的交通走廊在繁忙時間已經逼爆,如果在新界建設新市鎮,一定要興建新的交通走廊連接維港市區,否則只會建設更多悲情城市。前中策組首席顧問邵善波提議全面收回粉嶺高爾夫球場作高密度發展,興建十多萬個單位居住幾十萬人;可是粉嶺距離維港30多公里,現存的交通走廊沒有空間擴充,恐怕要建設打穿大帽山幾十公里的隧道,才能連接九龍市區,然後還要面對3條過海隧道擠塞的死症,無法暢順連接港島。

 

大嶼山人工島位置適中,距離港島最短距離只有4公里,距離九龍荔枝角只有約8公里,距離大嶼山更是咫尺之遙;興建交通走廊到市區的成本,應該遠低於新界東、新界北及新界西。未來大嶼山人工島的交通網絡,更可以減輕3條過海隧道的負荷,提供港島前往飛機場及新界西的捷徑,疏導新界西與市區之間的交通,釋放新界西農地(包括棕地)發展的潛力。

 

香港寸金尺土,政府須按最大的公眾利益管理香港的土地。粉嶺高爾夫球場雖然不適宜作高密度發展,卻可以考慮收回部分土地作低密度發展,或者收回整個高爾夫球場由政府管理,開放給公眾休憩或打球,政府不應該長期補貼只有2000多名會員的高球會。

 

大嶼山人工島交通基建的成本,政府尚未有準確的估計,現行五六千億元(包括填海)的總成本,是十分粗略的初步估計,我們也沒有專業能力作更準確的估計(這是政府的責任)。不過,從地理位置的表面證據出發,大嶼山人工島的交通基建成本應該比在新界發展新市鎮效益更高。

 

近岸填海的困難

 

近岸填海的成本,應該比人工島填海的成本低,不過近岸填海容易受到附近居民的激烈反對。近岸的區域一般都有房屋,居民會失去海景,影響物業的價值。大嶼山人工島的優點,是附近的民居不多,又保留了大嶼山及坪洲的原海岸線,對附近居民的影響減到最低。

 

增闢土地的效益

 

香港土地價值不菲,從戰後到如今70多年,賣地的收益一般都遠超填海的成本。如今坊間認為人工島是「倒錢落海」或者「燃燒儲備」,完全忽視土地是香港最寶貴的資產,政府可以通過賣地收回增闢土地的成本。政府不應該採用高地價政策,不過也不應該以低於市價賣地補貼地產商。政府土地房屋政策的目標,應該是提供足夠土地滿足社會需要,避免樓價瘋狂上漲;可以容許過高的地價出現適度調整,不過要避免製造大量負資產。

 

人工島的賣地收入,坊間流傳多個不同估計,其中不少只計算私人住宅單位的賣地收入,沒有計算商業地的收入,明顯是低估。按政府最新的資料,第一階段1000公頃的交椅洲填海,將提供4000萬平方呎商業樓面,等同中環八成,按每呎樓面地價9000元的保守估計(只是啟德地價七成),商業土地收入約3600億元。

 

兩階段合共1700公頃的填海,最多興建40萬個住宅單位,公私營7:3比,即興建12萬個私人住宅及28萬個公營住宅。假設私人住宅每單位的建築面積800呎(參考政府在《2030+》的標準),每呎樓面地價保守估計為5000元(過去5年每一年政府住宅地拍賣的平均地價皆高於5000元),每單位的地價約400萬元,12萬個私人住宅的地價約4800億元。以上兩個項目的賣地收入已經高達8400億元,還未計算第二階段喜靈洲填海的商業用地的賣地收入(政府沒有提供第二階段填海的商業樓面數字)。就是按照這個保守估計,總賣地收入也應該超過人工島的總成本。

 

除了拍賣土地的收入,還要計算多種社會效益,例如人工島28萬所公營房屋的社會價值。公營房屋有四類:出租公屋、綠置居、居屋、港人首置上車盤。政府未有公布四類房屋的比例,我們無法仔細估計每類房屋的成本效益,不過一個簡單、合理的推算,是公營房屋整體上可以自負盈虧(即出售公屋獲得的土地收入,可以抵償出租公屋的建築成本)。28萬個公營房屋單位,不會產生淨賣地收入,不過卻有巨大的社會效益。我們估計每個公營房屋單位的社會價值平均為300萬元(這是十分保守的推算,最近二手公營房屋的轉讓價大部分都遠超300萬元),28萬個單位的社會價值共8400億元,加上約8400億元拍賣土地的庫房收入,兩者合共16800億元,再加上人工島創造34萬個就業職位的經濟效益、康樂運動和社區設施的社會效益,還有人工島的交通網絡的效益(減輕3條過海隧道負荷及疏通新界西交通、釋放新界西開發農地的潛力),總社會效益相信高達兩萬億。

 

人工島對環境的影響

 

填海難免對環境有一定影響,不過人工島匠心獨運的計劃,已經把影響減到很低。首先,中華白海豚很少在交椅洲和喜靈洲一帶出現;其次,人工島的設計,保留了大嶼山、坪洲、喜靈洲、周公島及交椅洲的原海岸線,減低對生態的影響。此外,現代非浚挖式填海技術有助保持水質,需要相對較少的填料,並減少工地穿梭的挖泥船數量。此外,全新的人工島,較容易按環保、低碳和智慧城市的標準整全規劃。

 

發展新界棕地是最環保的做法,可是需時漫長,也不能提供香港最短缺的商業用地,更無法解決新界新市鎮與維港市區交通聯繫的死症。現實世界沒有完美的增闢土地方案,取捨在所難免。

 

人工島能否抵禦風暴潮

 

在氣候變化的時代,人工島的設計如何能夠否抵禦風暴潮,需要政府仔細研究。我們沒有這方面的專業知識,不過從超強颱風山竹吹襲香港的經驗看到,香港不少近岸填海的地區(包括沙田城門河、大埔林村河、杏花邨、將軍澳)和低窪地區(包括鯉魚門、大澳、元朗)皆出現水浸,赤鱲角機場約1000公頃的人工島卻安然無恙,港珠澳大橋兩個孤懸伶仃洋的人工島也沒有損傷,說明只要有合適的設計,人工島完全可以抵禦風暴潮;反觀香港多個近岸填海的地區和天然的低窪地區,抵禦風暴潮的能力不足,比較令人擔心。

 

結論

 

人工島計劃5000億元的總成本,只是粗略的初步估計,不能忽略工程可能出現超支;不過人工島帶來的財政收入,單計算賣地已經有8400億元,還未計算差餉、路費及產生的新經濟活動的稅收;總社會效益更會遠遠超過萬億。工程費用可以攤分二三十年進行,每年不過數百億元,以香港政府的財力(包括擁有萬億元以上的財政儲備),應付大嶼山人工島計劃可說是綽綽有餘,就算出現一定超支,也有足夠的安全空間。如果香港經濟不幸出現長期經濟危機,政府可以放緩人工島的建設,並分期興建連接人工島與市區的鐵路、隧道、橋樑,保持香港公共財政的穩健。

 

綜合以上成本效益的考慮,「明日大嶼」願景明顯是上佳的選擇。

 

宋恩榮為香港中文大學經濟系客座教授及經濟研究中心副主任;王于漸為香港大學經濟學講座教授及黄乾亨黄英豪政治經濟學教授

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