新加坡和香港特別行政區政府都以公營房屋著稱,規模之大,在資本主義自由經濟裏前所未見。公營房屋居民分別佔兩地人口的八成和一半。但由於對住戶置業權和租住權所設置的限制不同,兩者計劃的成效大有不同。

新加坡的限制寬鬆,公營房屋的租住和買賣市場一直很活躍;但香港的限制很嚴,市場無法建立,供求難以調節。兩地的公營房屋計劃由於目的、演變和後果有別,對社會、經濟和政治造成了大不相同的永久性效果。大規模的公營房屋計劃不僅界定了政策方面的選擇,更限制了這種選擇,對房屋以外的很多議題都有嚴峻的後果。

本文是五篇有關香港公營房屋問題的首篇。我會以新加坡作對比。接下來的四篇會就如何改善現有政策,俾能更切合現在和將來社會所需作出探討。香港所面對的機遇和挑戰儘管與新加坡有別,但近年一個嚴峻的問題是,中產家庭作為社會中堅,正日漸邊緣化。

業權居權界定失衡

要扭轉這個趨勢,必須就政策進行反思。本系列將總結香港的經驗,為內地制訂公營房屋政策提供參考。內地近年中產(有人稱為「小資」)崛起,公營房屋政策成為他們最迫切的一項政治訴求。中產階級是推動經濟的引擎,是發展都市型社會、穩定社會的基石。

過去這半個世紀,香港公營房屋的政策幾經轉折。期間由於政策目標改變,房屋計劃也起了相應的變化,有些往往帶來未能預見的後果,甚或是災難性的。這對市民的生活、經濟、社會和政治的發展帶來深遠而廣泛的影響。

香港公營房屋一個主要的問題是,單位的業權和居住權界定失衡。居住權有四種情形:私營房屋業主自住;公營房屋業主自住;私營房屋租住;公營房屋租住。但私營房屋和公營房屋的權利有別。【表一】是1971-2011年第一季以居所租住權及屋宇單位類型劃分的住戶分布。這種「四分天下」主要是過去大半個世紀政府對公營房屋嚴格設限形成的。

香港公營租住房屋(PRH)的住戶名義上是「租戶」,但並沒有私人住宅租戶的選擇自由。後者只要付得起租金,就有權選擇單位;但租戶想要選擇單位,首先要有出租單位的市場。但香港的公營房屋住戶一搬進獲分配的單位,就幾乎要終身住下去。因為所有的租住公屋單位都掌握在政府手裏,市面上並無空置的公營單位可供出租。換句話說,市場並不存在。住客想要換單位,幾乎唯一可行的選擇是放棄獲分配的單位,光顧私營住宅,因此公營房屋的住客權利遠不及私營房屋的住客。

轉售代價難以估計

同理,香港的公營房屋「居者有其屋」(簡稱「居屋」或「HOS」)也名不副實,因為HOS的住戶並沒有私營住宅業主的全套業權。住戶購入居屋時,在地價上獲得折讓,作為政府提供的補貼,住戶日後若要在公開市場出售單位,須先向政府補繳購入時獲得折讓的地價;但補繳的差價並非按當初購入單位時的市價計算,而是按補交差價時的市值計算。過去這三十年來,補地價的升幅通常大過通貨膨脹和家庭收入。

換言之,居屋的「業權」只限於購入後自住,以及補繳一筆無法預知的地價後,在公開市場上出售單位的選擇權。這種業權充其量只是一種「亞業權」,名義上擁有物業,但轉售權受到限制,而且這個限制隨市場波動,可以大到無法超越。

茲舉實例以說明。【表二】是兩個最早落成居屋屋苑的平均售價。沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑先後於1980年和1981年落成,當初出售時較市價約低30%。換言之,落成時的市價約分別為每平方呎320元和317元。但到了2011年,在公開市場上成交的呎價分別為4066元和5685元,也就是大約在三十年內分別增值12.7倍和17.9倍。同期內,消費物價指數只上升了大約四倍。

由於補地價的數目不菲,用扣除地價後的賣樓餘款不一定能在市場上另購相若的單位;上述居屋的住戶幾乎不可能在公開市場上出售物業。

因此,居屋住戶幾乎一住就是終身。入住時支付了建築物的發展成本,得以「免費」留在物業內。但一生幾十年,外面的市道不停改變,而且總的趨勢是增值;硬要留在單位裏不能搬遷,不一定對住戶最有利。如果付不起補地價的龐大差額,也就被困終身。住戶被「鎖定」在公營房屋裏,對社會、經濟、政治發展造成的不良後果,容我稍後再談。把住戶綁在物業上,相當於實施「戶口」制度。如今內地也已認識到戶口制度不利社會流動,開始逐步放寬,香港更應反思。

新加坡的房屋計劃與香港完全不同。當地的公營房屋,租戶和自置同屬一類房屋,而且其中以自置佔絕大多數。因此,居住方式只有三大類而不是香港的四大類。

新加坡政府補貼的公營房屋統稱為組屋(Housing Development Block, HDB)。所有單位住戶都可以選擇租住、自置或先租後買,單位以補貼價出租或出售予合資格居民。住戶買下單位五年後,可以在公開市場上出售。轉手基本上不受限制,也不像香港那樣要補繳之前所獲的補貼。不止此,業主有權在公開市場上分租或全租單位予他人使用。因此,公營房屋的租住和轉手市場都得以自由發展。

星洲組屋市場自由

新加坡的公營房屋除了由政府持有,專供合資格的用户首次租用或購置,而樓房質素一般不如私人住宅外,市場行為與私人樓宇沒有根本的分別。新業主有權出租或出售向政府買入的單位,基本上不受限制。

因此,所有的公營房屋住戶都充分享有政府在地價方面的補貼,包括入住期間市場的增值,不像香港公營房屋的住戶,轉手單位時要上繳單位的增值。新加坡的公營房屋計劃對合資格、但經濟上有需要的家庭不但遠較香港慷慨,也遠比香港的政策市場導向化和切合社會需要。

新加坡73%的家庭是公營房屋真正的業主【表三】,8.6%是公營房屋租戶,餘下才是私人樓宇住戶。香港卻有47%也就是將近一半的家庭住在補貼的公共房屋裏,其中三分之二是出租公屋(簡稱PRH)的住戶,其餘三分之一是上述的居屋「亞業主」;後者約有八成要補繳地價才能出售單位,其實只是住戶,並非新加坡公營房屋那種真正的業主。

兩地計劃主要的差別不在於公營房屋單位的大小、設施和租金補貼率,而是對住戶居住權和業權的限制。箇中的關鍵是:是否讓公營房屋的住戶也享有私人樓宇租客或業主的選擇權。這些限制主宰了公營房屋市場的生存空間和正常運作。

由於上述限制,香港的公營房屋住戶絕少是單位真正的租戶或業主。結果,香港有一半人口打從入住公營房屋那天起,就幾乎終身被「綁」在單位裏。但一家人住了十年八年後,各人的就業、學業、婚姻、生育、移民、退休、離世……,都可能改變對住屋如地點、面積、租置等需求;各家庭均有不同且未知的際遇,這些人生必經階段也會因房屋供應和租置的可選性而大受影響。

房屋政策高度政治

何況在香港,置業不僅是為了「有瓦遮頭」。對大多數家庭來說,這是全家最重要的儲蓄,一家人藏富、在社會上攀升轉移的途徑。對一些家庭來說,若自置物業,一旦需要融資,就可以按給銀行。對於那些銀行信用額度不足,又難以向親友伸手的家庭,置業尤其重要。此外,物業也使不少長者得以安心退休。物業是後人重要的資產,對家庭的影響絕不限於戶主這一代。

在整體的宏觀經濟層面上,自置居所是一種重要的固定資產投資,直接影響到經濟周期的消費、儲蓄和整體產出;同樣地,自置居所的市場也受到經濟周期的影響。最重要的是,土地和房屋是貴重而短缺的資源,調配是否有效,對一個城市甚至國家的發展和繁榮影響極大。

公營房屋計劃對家庭影響深遠,且伸延至社會和經濟。房屋政策實在是高度政治化的課題。發展中社會不論是根本沒有公營房屋政策,還是政策安排欠妥,都可以釀成社會、經濟和政治災難。房屋往往帶來多種界外因素或者說溢出效應(spillover effects),並非是發展中社會裏,比較不健全的市場制度(market institutions)所能處理好的。設計良好而又施行恰當的政府計劃,其實可以彌補不健全的市場制度,我不贊同引入類似香港的公營房屋計劃,來完全取代市場機制。

接着幾個星期,我會探討香港公營房屋租置方式所造成的後果、市場在政府計劃上應該扮演的角色,以及社會、經濟和政治方面的考慮和後果。

公營房屋政策系列.五之一

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