香港与内地公营房屋政策的核心考虑（第一章）

新加坡和香港特别行政区政府都以公营房屋著称，规模之大，在资本主义自由经济里前所未见。公营房屋居民分别占两地人口的八成和一半。但由于对住户置业权和租住权所设置的限制不同，两者计划的成效大有不同。

 

新加坡的限制宽松，公营房屋的租住和买卖市场一直很活跃；但香港的限制很严，市场无法建立，供求难以调节。两地的公营房屋计划由于目的、演变和后果有别，对社会、经济和政治造成了大不相同的永久性效果。大规模的公营房屋计划不仅界定了政策方面的选择，更限制了这种选择，对房屋以外的很多议题都有严峻的后果。

 

本文是五篇有关香港公营房屋问题的首篇。我会以新加坡作对比。接下来的四篇会就如何改善现有政策，俾能更切合现在和将来社会所需作出探讨。香港所面对的机遇和挑战尽管与新加坡有别，但近年一个严峻的问题是，中产家庭作为社会中坚，正日渐边缘化。

 

业权居权界定失衡

 

要扭转这个趋势，必须就政策进行反思。本系列将总结香港的经验，为内地制订公营房屋政策提供参考。内地近年中产（有人称为「小资」）崛起，公营房屋政策成为他们最迫切的一项政治诉求。中产阶级是推动经济的引擎，是发展都市型社会、稳定社会的基石。

 

过去这半个世纪，香港公营房屋的政策几经转折。期间由于政策目标改变，房屋计划也起了相应的变化，有些往往带来未能预见的后果，甚或是灾难性的。这对市民的生活、经济、社会和政治的发展带来深远而广泛的影响。

 

香港公营房屋一个主要的问题是，单位的业权和居住权界定失衡。居住权有四种情形：私营房屋业主自住；公营房屋业主自住；私营房屋租住；公营房屋租住。但私营房屋和公营房屋的权利有别。【表一】是1971-2011年第一季以居所租住权及屋宇单位类型划分的住户分布。这种「四分天下」主要是过去大半个世纪政府对公营房屋严格设限形成的。

 

 香港公营租住房屋（PRH）的住户名义上是「租户」，但并没有私人住宅租户的选择自由。后者只要付得起租金，就有权选择单位；但租户想要选择单位，首先要有出租单位的市场。但香港的公营房屋住户一搬进获分配的单位，就几乎要终身住下去。因为所有的租住公屋单位都掌握在政府手里，市面上并无空置的公营单位可供出租。换句话说，市场并不存在。住客想要换单位，几乎唯一可行的选择是放弃获分配的单位，光顾私营住宅，因此公营房屋的住客权利远不及私营房屋的住客。

 

转售代价难以估计

 

同理，香港的公营房屋「居者有其屋」（简称「居屋」或「HOS」）也名不副实，因为HOS的住户并没有私营住宅业主的全套业权。住户购入居屋时，在地价上获得折让，作为政府提供的补贴，住户日后若要在公开市场出售单位，须先向政府补缴购入时获得折让的地价；但补缴的差价并非按当初购入单位时的市价计算，而是按补交差价时的市值计算。过去这三十年来，补地价的升幅通常大过通货膨胀和家庭收入。

 

换言之，居屋的「业权」只限于购入后自住，以及补缴一笔无法预知的地价后，在公开市场上出售单位的选择权。这种业权充其量只是一种「亚业权」，名义上拥有物业，但转售权受到限制，而且这个限制随市场波动，可以大到无法超越。

 

兹举实例以说明。【表二】是两个最早落成居屋屋苑的平均售价。沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑先后于1980年和1981年落成，当初出售时较市价约低30％。换言之，落成时的市价约分别为每平方呎320元和317元。但到了2011年，在公开市场上成交的呎价分别为4066元和5685元，也就是大约在三十年内分别增值12.7倍和17.9倍。同期内，消费物价指数只上升了大约四倍。

 

由于补地价的数目不菲，用扣除地价后的卖楼余款不一定能在市场上另购相若的单位；上述居屋的住户几乎不可能在公开市场上出售物业。

 

因此，居屋住户几乎一住就是终身。入住时支付了建筑物的发展成本，得以「免费」留在物业内。但一生几十年，外面的市道不停改变，而且总的趋势是增值；硬要留在单位里不能搬迁，不一定对住户最有利。如果付不起补地价的庞大差额，也就被困终身。住户被「锁定」在公营房屋里，对社会、经济、政治发展造成的不良后果，容我稍后再谈。把住户绑在物业上，相当于实施「户口」制度。如今内地也已认识到户口制度不利社会流动，开始逐步放宽，香港更应反思。

 

新加坡的房屋计划与香港完全不同。当地的公营房屋，租户和自置同属一类房屋，而且其中以自置占绝大多数。因此，居住方式只有三大类而不是香港的四大类。

 

新加坡政府补贴的公营房屋统称为组屋（Housing Development Block, HDB）。所有单位住户都可以选择租住、自置或先租后买，单位以补贴价出租或出售予合资格居民。住户买下单位五年后，可以在公开市场上出售。转手基本上不受限制，也不像香港那样要补缴之前所获的补贴。不止此，业主有权在公开市场上分租或全租单位予他人使用。因此，公营房屋的租住和转手市场都得以自由发展。

 

星洲组屋市场自由

 

新加坡的公营房屋除了由政府持有，专供合资格的用户首次租用或购置，而楼房质素一般不如私人住宅外，市场行为与私人楼宇没有根本的分别。新业主有权出租或出售向政府买入的单位，基本上不受限制。

 

因此，所有的公营房屋住户都充分享有政府在地价方面的补贴，包括入住期间市场的增值，不像香港公营房屋的住户，转手单位时要上缴单位的增值。新加坡的公营房屋计划对合资格、但经济上有需要的家庭不但远较香港慷慨，也远比香港的政策市场导向化和切合社会需要。

 

新加坡73％的家庭是公营房屋真正的业主【表三】，8.6％是公营房屋租户，余下才是私人楼宇住户。香港却有47％也就是将近一半的家庭住在补贴的公共房屋里，其中三分之二是出租公屋（简称PRH）的住户，其余三分之一是上述的居屋「亚业主」；后者约有八成要补缴地价才能出售单位，其实只是住户，并非新加坡公营房屋那种真正的业主。

 

两地计划主要的差别不在于公营房屋单位的大小、设施和租金补贴率，而是对住户居住权和业权的限制。箇中的关键是：是否让公营房屋的住户也享有私人楼宇租客或业主的选择权。这些限制主宰了公营房屋市场的生存空间和正常运作。

 

由于上述限制，香港的公营房屋住户绝少是单位真正的租户或业主。结果，香港有一半人口打从入住公营房屋那天起，就几乎终身被「绑」在单位里。但一家人住了十年八年后，各人的就业、学业、婚姻、生育、移民、退休、离世……，都可能改变对住屋如地点、面积、租置等需求；各家庭均有不同且未知的际遇，这些人生必经阶段也会因房屋供应和租置的可选性而大受影响。

 

房屋政策高度政治

 

何况在香港，置业不仅是为了「有瓦遮头」。对大多数家庭来说，这是全家最重要的储蓄，一家人藏富、在社会上攀升转移的途径。对一些家庭来说，若自置物业，一旦需要融资，就可以按给银行。对于那些银行信用额度不足，又难以向亲友伸手的家庭，置业尤其重要。此外，物业也使不少长者得以安心退休。物业是后人重要的资产，对家庭的影响绝不限于户主这一代。

 

在整体的宏观经济层面上，自置居所是一种重要的固定资产投资，直接影响到经济周期的消费、储蓄和整体产出；同样地，自置居所的市场也受到经济周期的影响。最重要的是，土地和房屋是贵重而短缺的资源，调配是否有效，对一个城市甚至国家的发展和繁荣影响极大。

 

公营房屋计划对家庭影响深远，且伸延至社会和经济。房屋政策实在是高度政治化的课题。发展中社会不论是根本没有公营房屋政策，还是政策安排欠妥，都可以酿成社会、经济和政治灾难。房屋往往带来多种界外因素或者说溢出效应（spillover effects），并非是发展中社会里，比较不健全的市场制度（market institutions）所能处理好的。设计良好而又施行恰当的政府计划，其实可以弥补不健全的市场制度，我不赞同引入类似香港的公营房屋计划，来完全取代市场机制。

 

接着几个星期，我会探讨香港公营房屋租置方式所造成的后果、市场在政府计划上应该扮演的角色，以及社会、经济和政治方面的考虑和后果。

 

公营房屋政策系列．五之一