这是五篇有关公营房屋计划的第二篇。上周的首篇指出，公营房屋计划要成功，必须有二手市场，而关键是让住户选择租住单位还是自置。这对于市场制度有待完善，但又经历急剧工业化和都市化的发展中经济体尤其重要，中国内地即为一例。
本文将剖析公营房屋租置计划对社会造成的严重影响、住户无权选择租还是买所承受的损失，以及社会因此而须担负的经济代价。
香港有47.3％也就是将近一半家庭住在津贴的公营房屋。其中30.8％住在出租的公屋（PRH），余下的16.5％住在居者有其屋（简称「居屋」或HOS）单位。但由于入住权受到严格限制，住户难以转换单位，公营房屋一直欠缺二手市场。
出租公屋的住户在某程度上给「钉」在单位里——由于审批复杂，住户无法像租住私人楼宇那样自由迁徙，故出租公屋的市场根本不存在。至于居屋住户，想在市场上出售单位的话，先要向政府补缴一大笔地价，这也就间接堵塞了大部分的交易，令住户无法换楼，搬到方便上班、上学的地点，或者老来与子女一家彼此照顾。
结果是近半家庭要「终身」住在早期获政府分配的单位里。一家大小几十年固定在同一个地区，生活和就业机会都受到局限。例如，为免长途跋涉和节省交通费，屯门的公屋居民可能不得不就近在荃湾就业，放弃在鸭脷洲的发展机会。
限制迁移 基层无奈
私人楼宇的租住和置业权不设限，容易按需要迁入迁出，住户可自由选择住处，贴近家人的需要。公营房屋则欠缺弹性，住户上班、上学、上下两代见面极可能要长途跋涉，在就业机会、子女教育和维系亲情之间有所牺牲。
这些年来，入住公营房屋的香港家庭比例日增。与此同时，新界新市镇的出租公屋和居屋也日增，但较佳的工作和父母心仪的中小学大都位于港九。上百万的公营房屋居民远离就业和学业中心，发展的机会受局限，很多人少了上进的机会，无形中抬高了个人和家庭发展的代价。
不止此，随着政府扩大公营房屋计划，中等收入的家庭也随着基层家庭陆续迁入，以致愈来愈多有专长的市民也远离市中心，少了发展机会，进一步抬高了个人和家庭发展的代价。以往入住公营房屋的几乎都是基层，对迁移的限制无可奈何。但今天不少住户无论教育水平和收入都较高，对于这种限制日渐难以容忍，形成政治诉求。
欧美研究发现，业主比例较高的城市，失业率也较高，因为业主受物业所限，转换工作地点的代价大过租户，最极端的甚至要放弃物业。香港公营房居住户所受的限制就更大，向政府申请迁往其他公营房屋以就近就业，难度远远大过私人楼宇的业主迁居，很少家庭会为了换工作而甘愿放弃获得津贴的单位。
新界当初大举兴建新市镇时，忽略了城市规划里同步发展的意义。这就是如何让新区与旧区并存，让居民的作息地点得以有机地融合。凭空在远离商业中心的市郊兴建新市镇和公营屋村，无形中把数以万计的市民调离了工作区。
要数卫星城市居民的作息融合度，以屯门和天水围的教训最为深刻。这两大新市镇都是用公营房屋堆砌的，居民距离就业地点很远，交通费不菲。近年虽已有「西铁」贯通，但早期居民所受的伤害尚未复原。
从这些家庭的遭遇，不难体会他们的困境。由于其他亲人、特别是上一代不一定住在同一区，有稚龄子女的夫妇必须留一人在家，父母只有一人能出外赚取生活费，扣除长途交通费和午膳开支后，月入有限；同样限于交通费，每逢周末，一家人通常只能留在区内消磨，要过时过节，子女才有机会走出社区见识。
祖父母通常住在其他地区，很难帮忙照顾新市镇的孙儿女，即使住在其他津贴的公营房屋，由于几乎不可能更换单位，也就不可能彼此搬近，互相照应，这都令住户尤其是成长中的青少年，失却很多发展机会。伦理悲剧近年在新市镇一度频发，家人亲友若能彼此照应，其中一些应该可以避免。
子女进入青春期后，父母很可能同时外出工作。子女课余在新市镇流连，但身边少了长辈，可能会误交损友。由于成长的环境远离市中心和大社会，新市镇的青少年容易局限于小圈子，难以结交区外的朋友、接触发展的机会。
亲戚因为住得远而减少往还，关系容易疏离；子女出外工作后若住得远，与父母的感情容易淡薄；身边没有祖父母照顾的儿童同样受到忽略。上下三代若无法就近居住，互相照应，最终祖孙两代都要靠社会工作者来照顾。与此同时，中间的一代为了生计，每天在新市镇和市区之间奔波，体力透支，开支庞大，但所得不多。这都增加了社会的压力。
土地效益 失于无形
三代同堂的传统即使因为现代的城市生活方式而崩解，也没有理由用公营房屋计划令家人的关系更加疏远！家人的关系比较好的话，即使需要社工帮忙，收效也会较好。实在很难理解，当初制定公营房屋政策时，为什么会搞到社会、家庭、经济三输的局面，最终要增加社会服务和福利来补漏。
公营房屋计划失当的潜在社会成本，包括所损失的发展机会和各种补漏措施的代价，我们至今认识不多，更遑论认真对付。经济学家称为「社会的无谓损失」（social deadweight loss），这是对公屋和居屋的使用和出售严格设限造成的。香港土地资源珍贵，众所周知，但由于这些限制，很多物业无法物尽其用，压低了土地的价值，公营房屋住户和业主所承受的损失并非少数。
但住户损失了，却无人得益，因为地皮既已兴建了缺少市场机制的公营房屋，他人也就无法再用。经济学者称为资源错置（misallocation）所造成的「效率损失」（efficiency loss）。土地无法充分发挥效益，部分的价值也就恍如朝露，蒸发于无形。
事涉百万住户、前后三四十年，代价之大不难理解。但政客对此兴趣不大，也不想碰，也很少研究就公营房屋政策背后的代价作过估计。香港中文大学的廖柏伟教授和我曾尝试用1981年的数据来估计这项「社会无谓损失」的经济代价，发觉大约占本地生产总值（GDP）的0.95％。后来，殷伟宪博士用1991年的数据，估计是GDP的0.53%。这两个百分比都相当大，暂时未闻有更新的估计。近年楼价飙升，目前的「社会无谓损失」应该高于这两个估计。
农民入城 争取户口
内地开放三十多年来，与香港的跨境流动激增，港人对公营房屋和置业的偏好有何变化，值得探讨。我相信，随着北上定居的港人增加，港府会收紧对公屋和居屋住户居港时间的要求。但捆绑住户的政策不变，公营房屋也就无法形成市场，港人失却的机会成本只会日增。
香港公营房屋的经验或可作为内地的借镜。农村居民自1980年代起涌到城市打工，租屋群居，抬高了城市租户的比例。但开放三十年后，愈来愈多农民工想由城市的临时居民变成「永久居民」，改用城市户口，以城为家，享有较农村为佳的福利。农民工向城市转移大大加快了全国的经济发展，但如何理顺农民工变身城市居民的过程，是中国继续迈向现代化和长远稳定繁荣的一个核心问题。
低收入家庭之所以贫穷，因为父母找不到好工作，子女进不到好学校。加上银行不愿意对低收入者低息放款，令他们贷款无门，难以创业、保障储蓄和投资生利。
当城市扩展时，低收入家庭想累积财富，最方便的是置业，将全家的储蓄押在物业上，让其市值随地价而上升；投资物业所需要的知识相对最少，即使无专长、受教育不多也可以应付。物业是一种储蓄，家中急需大笔款项时，可随时按给银行，还可以确保退休后老有所养。以物业作为储蓄，市值视乎物业所在地段有多繁荣。这一来，个人利益与对社区的承担也就相辅相成，所谓社会好，自己也好，反过来亦然。
内地经济连年飙升，带动家庭和个人收入激增，但金融市场尚未完全开放，更遑论成熟。供中低收入人士投资、保值的可靠资产极少。年收入增加得愈快，储蓄的实际价值与家人生老病死各种大笔开支增长的速度，相距愈远。
沿海夫妇 热中置业
不久前，美国耶鲁大学教授Deborah Davis就中国内地城市居民的婚姻行为在香港大学作公开演讲。她发现，沿海大城市的年轻夫妇对婚前置业比香港人更热中。为了帮子女名副其实成家「立室」，新人双方的父母都不惜献出储蓄。置业视为迈进人生新阶段的必经之途。
随着更多农民工到城市定居，传统的家庭和乡里的支援会逐渐淡出，有必要代之以新型的社区和社会经济支援，自置居所与房屋市场正是一种核心的价值基础，令现代化的过程得以持续和稳定。
新加坡的组屋政策容许充分的租住和买卖自由，维持活跃的市场，值得参考。但香港的公营房屋仍只限于让市民「有瓦遮头」，未能成为基层家庭储蓄保值的管道，令更多市民得享都市扩展所带来的繁荣。基层家庭无从置业，也就不容易应付家人生老病死的重大开支，更遑论把握发展的机遇。
香港回归十四年，总的来说日趋繁荣，近年更有加速的趋势。但中低收入家庭未能分享，相信是很多人痛恨「地产霸权」的原因。问题其实出在设计失误的公营房屋政策。
国家的「十二五」计划决定大量兴建「经济适用住房」。但以香港和新加坡的先例看，必须为置业安居和公营房屋提供妥善的市场制度，否则只怕如香港般，引发大量怨气。
下周我会回顾香港公营房屋的历史，探讨一些具体的步骤，盼有助于纠正过往对社会和经济的损害。
参考文献：
Y C Richard Wong and Pak-Wai Liu, “The Distribution of Benefits among Public Housing Tenants in Hong Kong and Related Policy Issues,” Journal of Urban Economics, 1988, vol. 23, no. 1, pp. 1-20.
Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph D Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.
（完）
《公营房屋政策系列》 ─ 五之二
