這是五篇有關公營房屋計劃的第二篇。上周的首篇指出,公營房屋計劃要成功,必須有二手市場,而關鍵是讓住戶選擇租住單位還是自置。這對於市場制度有待完善,但又經歷急劇工業化和都市化的發展中經濟體尤其重要,中國內地即為一例。

本文將剖析公營房屋租置計劃對社會造成的嚴重影響、住戶無權選擇租還是買所承受的損失,以及社會因此而須擔負的經濟代價。

香港有47.3%也就是將近一半家庭住在津貼的公營房屋。其中30.8%住在出租的公屋(PRH),餘下的16.5%住在居者有其屋(簡稱「居屋」或HOS)單位。但由於入住權受到嚴格限制,住戶難以轉換單位,公營房屋一直欠缺二手市場。

出租公屋的住戶在某程度上給「釘」在單位裏——由於審批複雜,住戶無法像租住私人樓宇那樣自由遷徙,故出租公屋的市場根本不存在。至於居屋住戶,想在市場上出售單位的話,先要向政府補繳一大筆地價,這也就間接堵塞了大部分的交易,令住戶無法換樓,搬到方便上班、上學的地點,或者老來與子女一家彼此照顧。

結果是近半家庭要「終身」住在早期獲政府分配的單位裏。一家大小幾十年固定在同一個地區,生活和就業機會都受到局限。例如,為免長途跋涉和節省交通費,屯門的公屋居民可能不得不就近在荃灣就業,放棄在鴨脷洲的發展機會。

限制遷移 基層無奈

私人樓宇的租住和置業權不設限,容易按需要遷入遷出,住戶可自由選擇住處,貼近家人的需要。公營房屋則欠缺彈性,住戶上班、上學、上下兩代見面極可能要長途跋涉,在就業機會、子女教育和維繫親情之間有所犧牲。

這些年來,入住公營房屋的香港家庭比例日增。與此同時,新界新市鎮的出租公屋和居屋也日增,但較佳的工作和父母心儀的中小學大都位於港九。上百萬的公營房屋居民遠離就業和學業中心,發展的機會受局限,很多人少了上進的機會,無形中抬高了個人和家庭發展的代價。

不止此,隨着政府擴大公營房屋計劃,中等收入的家庭也隨着基層家庭陸續遷入,以致愈來愈多有專長的市民也遠離市中心,少了發展機會,進一步抬高了個人和家庭發展的代價。以往入住公營房屋的幾乎都是基層,對遷移的限制無可奈何。但今天不少住戶無論教育水平和收入都較高,對於這種限制日漸難以容忍,形成政治訴求。

歐美研究發現,業主比例較高的城市,失業率也較高,因為業主受物業所限,轉換工作地點的代價大過租戶,最極端的甚至要放棄物業。香港公營房居住戶所受的限制就更大,向政府申請遷往其他公營房屋以就近就業,難度遠遠大過私人樓宇的業主遷居,很少家庭會為了換工作而甘願放棄獲得津貼的單位。

新界當初大舉興建新市鎮時,忽略了城市規劃裏同步發展的意義。這就是如何讓新區與舊區並存,讓居民的作息地點得以有機地融合。憑空在遠離商業中心的市郊興建新市鎮和公營屋邨,無形中把數以萬計的市民調離了工作區。

要數衛星城市居民的作息融合度,以屯門和天水圍的教訓最為深刻。這兩大新市鎮都是用公營房屋堆砌的,居民距離就業地點很遠,交通費不菲。近年雖已有「西鐵」貫通,但早期居民所受的傷害尚未復原。

從這些家庭的遭遇,不難體會他們的困境。由於其他親人、特別是上一代不一定住在同一區,有稚齡子女的夫婦必須留一人在家,父母只有一人能出外賺取生活費,扣除長途交通費和午膳開支後,月入有限;同樣限於交通費,每逢周末,一家人通常只能留在區內消磨,要過時過節,子女才有機會走出社區見識。

祖父母通常住在其他地區,很難幫忙照顧新市鎮的孫兒女,即使住在其他津貼的公營房屋,由於幾乎不可能更換單位,也就不可能彼此搬近,互相照應,這都令住戶尤其是成長中的青少年,失卻很多發展機會。倫理悲劇近年在新市鎮一度頻發,家人親友若能彼此照應,其中一些應該可以避免。

子女進入青春期後,父母很可能同時外出工作。子女課餘在新市鎮流連,但身邊少了長輩,可能會誤交損友。由於成長的環境遠離市中心和大社會,新市鎮的青少年容易局限於小圈子,難以結交區外的朋友、接觸發展的機會。

親戚因為住得遠而減少往還,關係容易疏離;子女出外工作後若住得遠,與父母的感情容易淡薄;身邊沒有祖父母照顧的兒童同樣受到忽略。上下三代若無法就近居住,互相照應,最終祖孫兩代都要靠社會工作者來照顧。與此同時,中間的一代為了生計,每天在新市鎮和市區之間奔波,體力透支,開支龐大,但所得不多。這都增加了社會的壓力。

土地效益 失於無形

三代同堂的傳統即使因為現代的城市生活方式而崩解,也沒有理由用公營房屋計劃令家人的關係更加疏遠!家人的關係比較好的話,即使需要社工幫忙,收效也會較好。實在很難理解,當初制定公營房屋政策時,為什麼會搞到社會、家庭、經濟三輸的局面,最終要增加社會服務和福利來補漏。

公營房屋計劃失當的潛在社會成本,包括所損失的發展機會和各種補漏措施的代價,我們至今認識不多,更遑論認真對付。經濟學家稱為「社會的無謂損失」(social deadweight loss),這是對公屋和居屋的使用和出售嚴格設限造成的。香港土地資源珍貴,眾所周知,但由於這些限制,很多物業無法物盡其用,壓低了土地的價值,公營房屋住戶和業主所承受的損失並非少數。

但住戶損失了,卻無人得益,因為地皮既已興建了缺少市場機制的公營房屋,他人也就無法再用。經濟學者稱為資源錯置(misallocation)所造成的「效率損失」(efficiency loss)。土地無法充分發揮效益,部分的價值也就恍如朝露,蒸發於無形。

事涉百萬住戶、前後三四十年,代價之大不難理解。但政客對此興趣不大,也不想碰,也很少研究就公營房屋政策背後的代價作過估計。香港中文大學的廖柏偉教授和我曾嘗試用1981年的數據來估計這項「社會無謂損失」的經濟代價,發覺大約佔本地生產總值(GDP)的0.95%。後來,殷偉憲博士用1991年的數據,估計是GDP的0.53%。這兩個百分比都相當大,暫時未聞有更新的估計。近年樓價飆升,目前的「社會無謂損失」應該高於這兩個估計。

農民入城 爭取戶口

內地開放三十多年來,與香港的跨境流動激增,港人對公營房屋和置業的偏好有何變化,值得探討。我相信,隨着北上定居的港人增加,港府會收緊對公屋和居屋住戶居港時間的要求。但捆綁住戶的政策不變,公營房屋也就無法形成市場,港人失卻的機會成本只會日增。

香港公營房屋的經驗或可作為內地的借鏡。農村居民自1980年代起湧到城市打工,租屋群居,抬高了城市租戶的比例。但開放三十年後,愈來愈多農民工想由城市的臨時居民變成「永久居民」,改用城市戶口,以城為家,享有較農村為佳的福利。農民工向城市轉移大大加快了全國的經濟發展,但如何理順農民工變身城市居民的過程,是中國繼續邁向現代化和長遠穩定繁榮的一個核心問題。

低收入家庭之所以貧窮,因為父母找不到好工作,子女進不到好學校。加上銀行不願意對低收入者低息放款,令他們貸款無門,難以創業、保障儲蓄和投資生利。

當城市擴展時,低收入家庭想累積財富,最方便的是置業,將全家的儲蓄押在物業上,讓其市值隨地價而上升;投資物業所需要的知識相對最少,即使無專長、受教育不多也可以應付。物業是一種儲蓄,家中急需大筆款項時,可隨時按給銀行,還可以確保退休後老有所養。以物業作為儲蓄,市值視乎物業所在地段有多繁榮。這一來,個人利益與對社區的承擔也就相輔相成,所謂社會好,自己也好,反過來亦然。

內地經濟連年飆升,帶動家庭和個人收入激增,但金融市場尚未完全開放,更遑論成熟。供中低收入人士投資、保值的可靠資產極少。年收入增加得愈快,儲蓄的實際價值與家人生老病死各種大筆開支增長的速度,相距愈遠。

沿海夫婦 熱中置業

不久前,美國耶魯大學教授Deborah Davis就中國內地城市居民的婚姻行為在香港大學作公開演講。她發現,沿海大城市的年輕夫婦對婚前置業比香港人更熱中。為了幫子女名副其實成家「立室」,新人雙方的父母都不惜獻出儲蓄。置業視為邁進人生新階段的必經之途。

隨着更多農民工到城市定居,傳統的家庭和鄉里的支援會逐漸淡出,有必要代之以新型的社區和社會經濟支援,自置居所與房屋市場正是一種核心的價值基礎,令現代化的過程得以持續和穩定。

新加坡的組屋政策容許充分的租住和買賣自由,維持活躍的市場,值得參考。但香港的公營房屋仍只限於讓市民「有瓦遮頭」,未能成為基層家庭儲蓄保值的管道,令更多市民得享都市擴展所帶來的繁榮。基層家庭無從置業,也就不容易應付家人生老病死的重大開支,更遑論把握發展的機遇。

香港回歸十四年,總的來說日趨繁榮,近年更有加速的趨勢。但中低收入家庭未能分享,相信是很多人痛恨「地產霸權」的原因。問題其實出在設計失誤的公營房屋政策。

國家的「十二五」計劃決定大量興建「經濟適用住房」。但以香港和新加坡的先例看,必須為置業安居和公營房屋提供妥善的市場制度,否則只怕如香港般,引發大量怨氣。

下周我會回顧香港公營房屋的歷史,探討一些具體的步驟,盼有助於糾正過往對社會和經濟的損害。

  

參考文獻:

 

Y C Richard Wong and Pak-Wai Liu, “The Distribution of Benefits among Public Housing Tenants in Hong Kong and Related Policy Issues,” Journal of Urban Economics, 1988, vol. 23, no. 1, pp. 1-20.

Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph D Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.

(完)

《公營房屋政策系列》 ─   五之二

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