競爭、壟斷和卡特爾這些所謂「工業組織」(Industrial organization)的問題,是經濟學最古老的話題之一,牽涉面廣,問題複雜。上周提到,這方面有兩個理論。自足論相信市場易受壟斷,而企業很容易維持壟斷,故要立法促進競爭;但亞當斯密的干預論認為,政府架設入市屏障才是壟斷和卡特爾之源。只不過,壟斷和卡特爾本質上並不穩定。只要政府不擴大入市屏障,壟斷者也就難以防止後來者蠶食其地盤。

兩種理論 各有支持 

經過1970年代以來的實證,經濟學界現在相信,干預論比自足論更能解釋壟斷。但決策者的思維尚未跟上這項進展。

自足論揭露了企業維持壟斷的招數,主張立法規管,但未能解釋某些企業為何會發展出壟斷力、形成壟斷後又為何能夠維持這種「優勢」。說到底,後來者為何不能以壟斷者之道還治壟斷者之身?與此相比,干預論從人性出發,認為商人本性在於牟利,限制其營商只會得不償失。商人在市場上受到限制,必改而籠絡當權者。但政法仗比市場仗更難打,最終只會有利財團。故斯密相信,小新企業的良友是市場而非政府,對付壟斷要靠效率、創新,先仿效其手法,再進而改善。

為競爭立法目的是保障消費者。但George Stigler在1971年指出,原意再好,仍只會有利業界,因為立法是政治勢力的對決,並非按經濟規律辦事,業界會用盡方法維護其利益。消費者、好心的市民、官員和政客通常拗不過他們;即使在民主社會,立法的結果也幾乎必定有利業界。

因此,本港的中小企最反對立法,生怕他日戰場轉移到議會和法院,自己的市場優勢無用武之地。

自足論和干預論不但政策後果有別,對壟斷所造成的社會代價也有不同的估算。

自足論認為,壟斷的後果是抬高價格和壓縮產量。抬高價格令生產者得益而消費者失利。問題是,要糾正經濟學上的這種收入再分配,大可以對壟斷的企業徵稅,無必要立法。經濟學者Harold Demsetz就認為,最有效的補救方法是徵稅。

至於壟斷者壓縮產量,後果是壟斷的產品奇貨可居,其他產品則過剩,令資源錯配。以自足論看,只有打破壟斷才能糾正這種「社會福利淨損失」(deadweight social welfare loss),此外別無他法;這是學界多年來的看法,公眾也有同感。但後來Arnold Harberger就美國因壟斷造成的資源錯配作過估計,出乎他的意料,個中損失不夠GDP的0.1%,令公眾對壟斷的關注顯得啼笑皆非。

與此相比,干預論估計的社會代價比純粹的資源錯配要大得多。因為,如果政策造成了壟斷,例如規管構成市場屏障,也就會有企業改走官府線以尋求融通,過程中除了合法的游說和動員,也難免私相授受。壟斷者所花費的資源可能不亞於壟斷所能賺取的暴利。假如有多人競爭壟斷權,所浪費的資源就更多。這在學術上稱為「尋租」(rent-seeking),附帶的社會代價也就是「經濟租金的耗損」(dissipation of economic rent)。

斯密狠批壟斷,因為給社會帶來的損失遠遠大過資源錯配。

香港有關壟斷的研究不多。其中以消費者委員會(Consumer Council)做得最多。網站上曾就十四個行業作出調查:一、銀行;二、廣播;三、電訊;四、私人住宅物業;五、汽車用油、柴油和液化天然氣市場;六、熱水爐和煮食用燃油;七、零售食物和家居必需品;八、易辦事轉賬卡網絡付款系統;九、付運協議(shipping line agreements);十、美容業;十一、教科書;十二、升降機維修;十三、生豬定價;以及十四、校內飲品供應。

這些研究不少從自足論出發,是政府推動市場競爭的依據,但大都取材於十年前。這有兩種可能:近年不再流行研究壟斷;或者找不到其他行業可以研究。答案若是後者,也就是說壟斷主要見於以上十四個行業,說明香港的競爭環境相當健全。

驟眼看去,這十四個行業大都直接間接受監管。但監管限制了後來者入市,要深入研究才能判別,所謂的壟斷來自市場競爭還是政府監管。

舉個實例,為確保教材質素,教科書受教育署嚴格監管,正因此,製作成本很高;由於教材呈審費時,得失難料,很少新出版社加入,來來去去只有幾家熟悉官方程序的老字號。

嚴重壟斷 約有五類 

多年前兒子讀小學時,我有一次為他買教科書,翻到一種中文課本,講述中秋節一家大小賞月,除了月亮,竟然還看見金星、木星、水星、火星和土星;我可以想像,中文課本審批時,大概只攻一點中文,不及其餘。

我把這本書寄給當時的教育局局長。其後從內行人處得悉,由於審批成本高,有些出版商選用作者時削足就履。我相信若教署撤銷監管,教科書不但會較為廉宜,質素可能也較好。現在有網絡提供各種資訊,只要讓市場發揮作用,可以相信,學童很快就會有又好又負擔得來的教科書。

香港壟斷最嚴重的行業,也正是受干預最多的。這裏只舉大焉者:一、公共壟斷企業;二、卡特爾;三、持牌行業(licensing);四、專營行業(government franchises);五、公共監管(public regulation)。

一、以公共名義設置的壟斷包括證券交易所、郵政、水務等等。其中規模最大的是醫療、房屋和教育,它們在經濟裏的比重可能愈來愈大。

醫院管理局(Hospital Authority)擁有全港大約九成病床,迹近壟斷。當局考慮增設幾間私家醫院,但規模有限,成事無期。現階段應讓各公立醫院彼此競爭,但這首先要改變政府的監管架構。

房屋委員會為全港大約一半家庭提供住所,這種支配性地位導致效益低下、分配不公,成為民怨的根源。背後的歷史錯綜複雜,一言難盡。

教育方面,官立學校與津貼學校合計分別佔小學的87%和中學的75%。津校雖然並非由政府運作,但逾九成經費來自官方,監管的程度直逼官校,當局後來更禁止私立學校收取較高的學費,私校無從提高教學質素,又如何與官校和津校競爭?目前唯一的競爭來自國際學校和「英基學校協會」(English Schools Foundation ,簡稱ESF)名下的學校。

在梁錦松、李國章和羅范椒芬主管教育期間,當局新設一類學校,由政府直接資助,算是有起碼的競爭。但為時已晚,負擔得起學費的家長紛紛為子女轉校、送他們出國。學校一天不增加競爭,無論撥多少資源也難保質素不繼續下降。

二、香港從前有一種「御准」的卡特爾,現已基本上撤銷。為了確保大米供應,政府要進口商大量儲備;商人反過來索取特許權,俾能獨家進口,從而形成卡特爾。戰後,香港大米幾乎一直供應穩定,但售價普遍比開放進口的澳門高一成。大米如今不再是大宗的進口商品。

三、作為一種常見的監管,牌照之弊在於形成卡特爾,其中影響最大的是醫生、律師等各種專業牌照。近年更新增不少牌照類別。沒有一種行業能杜絕失誤和瀆職,但壓力團體藉此游說政府擴大監管、設立卡特爾。這或可改善服務,但也抬高了收費、壓制了競爭。如果所有專業都成為卡特爾王國,香港很難成為高增值的服務業樞紐。

四、專營權見於一些限制他人入市的私營服務,例如電力和交通。當初設置專營權的理由是規模夠大才能享有大規模生產的好處,但在經濟學上,自然壟斷體(natural monopoly)根本毋須專營權來確保。香港目前的燃氣獨家供應商並不享有專營權,但也從來沒有人加入競爭。巴士和電力的專營更按地區劃分。但港島、九龍和新界的面積相差很遠,規模經濟說並不成立。

五、對行業實施公共監管的最佳例子是銀行間的「利率協議」(Interest Rate Agreement)。當初設立的理由是保障存戶,以免銀行爭相提高存款利率,形成惡性競爭。但設立後,存款利率一直遠低於貸款利率,銀行看似大獲其利。由於「利率協議」不限制後來者加入競爭,長遠也許使小銀行多賺了錢,但也維護了大銀行的市場地位。由於利率給綁死,銀行只能用非價格的手法競爭,例如狂開分行。但非價格競爭經濟效益低,社會整體上是輸家。大戶可以將資金轉移到不受「利率協議」約束的項目,但絕大多數的小戶只能捱低息。「利率協議」現已撤銷。

香港的服務部門總的來說有很強的競爭。數據顯示,企業的平均規模日漸收縮,市場競爭看來會更趨激烈,只有極重品牌的零售業,以及專營的連鎖酒店、超級市場和百貨公司,愈做愈大。酒店、超市、百貨公司和其他零售店由於庫存、分銷和訊息管理系統,往往享有龐大的規模經濟。與此同時,一如全球各地,香港的街坊舖「買少見少」;但這與零售業的經濟規模繼續擴大有關,說不上是壟斷。不少美國小鎮只有Wal-Mart(沃爾瑪)一家零售店,但很少美國人認為,Wal-Mart左右了市場。

開放監管 加強競爭 

香港有人從定價和銷售策略出發,覺得有些超市享有市場力量。但經濟學不這樣看,現有的幾家大超市並不獨享這些市場招數,後來者完全可以以其人之道還治其人之身;何況香港在地理上是點而不是面,某些零售市場難免趨於集中。

企業的平均規模是收縮而不是擴大 (公司僱員平均數)

1982         1987          1997         2008

製造                                19.8           18.6           11.6           11.6

批發                                5.3                4.5            3.3             3.8

零售                                  3.7              3.5           4.6             4.7

進出口                              6.5              6.2             5.3              5.8

飲食                                 23.1           22.6          20.0            20.2

酒店和賓館                     28.6          23.5           32.2            37.5

金融服務                           8.2           10.9          11.5             10.9

商業服務                         11.4            9.8            6.4               9.0

運輸                                  3.8              4.1            5.4               7.3

通訊                           198.50        68.70      36.40           35.90

 

香港的服務業仍在成長。開放受監管的行業和專業、將政府提供的服務私有化或公司化,可以在多方面增強它們彼此的競爭。將促進競爭的力度用來阻止市場帶動的合併收購、強令市場人為地降低集中的程度,將會大錯特錯。不應以企圖擴大市場份額為由,禁止企業採用具競爭力的定價和推廣策略。說到底,這些市場招數人人可用,包括其對手。

政府應忌用公權力來規管某些行業,以免助長現有的企業、架設市場屏障、保護卡特爾、維護壟斷。香港的市場自然走向壟斷的傾向不高,那些因受政府透過干預來限制後來者加入的行業,就作別論。競爭法應用來針對壟斷力受政府保障的行業才真正有效,不應豁免或放過此類缺乏競爭的行業。不能因為現行企業的一些營商手法被指壟斷,就針對這些容許企業可自由加入,企業平均規模日漸下降,並具有高度競爭性的行業。引入新法例時,還宜三思!

二之二.二之一刊上周三

香港大學經濟學講座教授

參考文獻:

Arnold C. Harberger, Monopoly and Resource Allocation, American Economic Review, Vol. 44, No. 2, May Proceedings, 1954, pp. 77-87.

Harold Demsetz, Why Regulate Utilities? Journal of Law and Economics, Vol. 11, No. 1, Apr., 1968, pp. 55-65

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