制订竞争法宜三思

竞争、垄断和卡特尔这些所谓「工业组织」（Industrial organization）的问题，是经济学最古老的话题之一，牵涉面广，问题复杂。上周提到，这方面有两个理论。自足论相信市场易受垄断，而企业很容易维持垄断，故要立法促进竞争；但亚当斯密的干预论认为，政府架设入市屏障才是垄断和卡特尔之源。只不过，垄断和卡特尔本质上并不稳定。只要政府不扩大入市屏障，垄断者也就难以防止后来者蚕食其地盘。

两种理论 各有支持

经过1970年代以来的实证，经济学界现在相信，干预论比自足论更能解释垄断。但决策者的思维尚未跟上这项进展。

自足论揭露了企业维持垄断的招数，主张立法规管，但未能解释某些企业为何会发展出垄断力、形成垄断后又为何能够维持这种「优势」。说到底，后来者为何不能以垄断者之道还治垄断者之身？与此相比，干预论从人性出发，认为商人本性在于牟利，限制其营商只会得不偿失。商人在市场上受到限制，必改而笼络当权者。但政法仗比市场仗更难打，最终只会有利财团。故斯密相信，小新企业的良友是市场而非政府，对付垄断要靠效率、创新，先仿效其手法，再进而改善。

为竞争立法目的是保障消费者。但George Stigler在1971年指出，原意再好，仍只会有利业界，因为立法是政治势力的对决，并非按经济规律办事，业界会用尽方法维护其利益。消费者、好心的市民、官员和政客通常拗不过他们；即使在民主社会，立法的结果也几乎必定有利业界。

因此，本港的中小企最反对立法，生怕他日战场转移到议会和法院，自己的市场优势无用武之地。

自足论和干预论不但政策后果有别，对垄断所造成的社会代价也有不同的估算。

自足论认为，垄断的后果是抬高价格和压缩产量。抬高价格令生产者得益而消费者失利。问题是，要纠正经济学上的这种收入再分配，大可以对垄断的企业征税，无必要立法。经济学者Harold Demsetz就认为，最有效的补救方法是征税。

至于垄断者压缩产量，后果是垄断的产品奇货可居，其他产品则过剩，令资源错配。以自足论看，只有打破垄断才能纠正这种「社会福利净损失」（deadweight social welfare loss），此外别无他法；这是学界多年来的看法，公众也有同感。但后来Arnold Harberger就美国因垄断造成的资源错配作过估计，出乎他的意料，个中损失不够GDP的0.1%，令公众对垄断的关注显得啼笑皆非。

与此相比，干预论估计的社会代价比纯粹的资源错配要大得多。因为，如果政策造成了垄断，例如规管构成市场屏障，也就会有企业改走官府线以寻求融通，过程中除了合法的游说和动员，也难免私相授受。垄断者所花费的资源可能不亚于垄断所能赚取的暴利。假如有多人竞争垄断权，所浪费的资源就更多。这在学术上称为「寻租」（rent-seeking），附带的社会代价也就是「经济租金的耗损」（dissipation of economic rent）。

斯密狠批垄断，因为给社会带来的损失远远大过资源错配。

香港有关垄断的研究不多。其中以消费者委员会（Consumer Council）做得最多。网站上曾就十四个行业作出调查：一、银行；二、广播；三、电讯；四、私人住宅物业；五、汽车用油、柴油和液化天然气市场；六、热水炉和煮食用燃油；七、零售食物和家居必需品；八、易办事转账卡网络付款系统；九、付运协议（shipping line agreements）；十、美容业；十一、教科书；十二、升降机维修；十三、生猪定价；以及十四、校内饮品供应。

这些研究不少从自足论出发，是政府推动市场竞争的依据，但大都取材于十年前。这有两种可能：近年不再流行研究垄断；或者找不到其他行业可以研究。答案若是后者，也就是说垄断主要见于以上十四个行业，说明香港的竞争环境相当健全。

骤眼看去，这十四个行业大都直接间接受监管。但监管限制了后来者入市，要深入研究才能判别，所谓的垄断来自市场竞争还是政府监管。

举个实例，为确保教材质素，教科书受教育署严格监管，正因此，制作成本很高；由于教材呈审费时，得失难料，很少新出版社加入，来来去去只有几家熟悉官方程序的老字号。

严重垄断 约有五类

多年前儿子读小学时，我有一次为他买教科书，翻到一种中文课本，讲述中秋节一家大小赏月，除了月亮，竟然还看见金星、木星、水星、火星和土星；我可以想像，中文课本审批时，大概只攻一点中文，不及其余。

我把这本书寄给当时的教育局局长。其后从内行人处得悉，由于审批成本高，有些出版商选用作者时削足就履。我相信若教署撤销监管，教科书不但会较为廉宜，质素可能也较好。现在有网络提供各种资讯，只要让市场发挥作用，可以相信，学童很快就会有又好又负担得来的教科书。

香港垄断最严重的行业，也正是受干预最多的。这里只举大焉者：一、公共垄断企业；二、卡特尔；三、持牌行业（licensing）；四、专营行业（government franchises）；五、公共监管（public regulation）。

一、以公共名义设置的垄断包括证券交易所、邮政、水务等等。其中规模最大的是医疗、房屋和教育，它们在经济里的比重可能愈来愈大。

医院管理局（Hospital Authority）拥有全港大约九成病床，迹近垄断。当局考虑增设几间私家医院，但规模有限，成事无期。现阶段应让各公立医院彼此竞争，但这首先要改变政府的监管架构。

房屋委员会为全港大约一半家庭提供住所，这种支配性地位导致效益低下、分配不公，成为民怨的根源。背后的历史错综复杂，一言难尽。

教育方面，官立学校与津贴学校合计分别占小学的87%和中学的75%。津校虽然并非由政府运作，但逾九成经费来自官方，监管的程度直逼官校，当局后来更禁止私立学校收取较高的学费，私校无从提高教学质素，又如何与官校和津校竞争？目前唯一的竞争来自国际学校和「英基学校协会」（English Schools Foundation ，简称ESF）名下的学校。

在梁锦松、李国章和罗范椒芬主管教育期间，当局新设一类学校，由政府直接资助，算是有起码的竞争。但为时已晚，负担得起学费的家长纷纷为子女转校、送他们出国。学校一天不增加竞争，无论拨多少资源也难保质素不继续下降。

二、香港从前有一种「御准」的卡特尔，现已基本上撤销。为了确保大米供应，政府要进口商大量储备；商人反过来索取特许权，俾能独家进口，从而形成卡特尔。战后，香港大米几乎一直供应稳定，但售价普遍比开放进口的澳门高一成。大米如今不再是大宗的进口商品。

三、作为一种常见的监管，牌照之弊在于形成卡特尔，其中影响最大的是医生、律师等各种专业牌照。近年更新增不少牌照类别。没有一种行业能杜绝失误和渎职，但压力团体借此游说政府扩大监管、设立卡特尔。这或可改善服务，但也抬高了收费、压制了竞争。如果所有专业都成为卡特尔王国，香港很难成为高增值的服务业枢纽。

四、专营权见于一些限制他人入市的私营服务，例如电力和交通。当初设置专营权的理由是规模够大才能享有大规模生产的好处，但在经济学上，自然垄断体（natural monopoly）根本毋须专营权来确保。香港目前的燃气独家供应商并不享有专营权，但也从来没有人加入竞争。巴士和电力的专营更按地区划分。但港岛、九龙和新界的面积相差很远，规模经济说并不成立。

五、对行业实施公共监管的最佳例子是银行间的「利率协议」（Interest Rate Agreement）。当初设立的理由是保障存户，以免银行争相提高存款利率，形成恶性竞争。但设立后，存款利率一直远低于贷款利率，银行看似大获其利。由于「利率协议」不限制后来者加入竞争，长远也许使小银行多赚了钱，但也维护了大银行的市场地位。由于利率给绑死，银行只能用非价格的手法竞争，例如狂开分行。但非价格竞争经济效益低，社会整体上是输家。大户可以将资金转移到不受「利率协议」约束的项目，但绝大多数的小户只能挨低息。 「利率协议」现已撤销。

香港的服务部门总的来说有很强的竞争。数据显示，企业的平均规模日渐收缩，市场竞争看来会更趋激烈，只有极重品牌的零售业，以及专营的连锁酒店、超级市场和百货公司，愈做愈大。酒店、超市、百货公司和其他零售店由于库存、分销和讯息管理系统，往往享有庞大的规模经济。与此同时，一如全球各地，香港的街坊铺「买少见少」；但这与零售业的经济规模继续扩大有关，说不上是垄断。不少美国小镇只有Wal-Mart（沃尔玛）一家零售店，但很少美国人认为，Wal-Mart左右了市场。

开放监管 加强竞争

香港有人从定价和销售策略出发，觉得有些超市享有市场力量。但经济学不这样看，现有的几家大超市并不独享这些市场招数，后来者完全可以以其人之道还治其人之身；何况香港在地理上是点而不是面，某些零售市场难免趋于集中。

企业的平均规模是收缩而不是扩大(公司雇员平均数)

                           1982        1987        1997        2008

制造                   19.8         18.6         11.6          11.6

批发                     5.3           4.5           3.3           3.8

零售                     3.7           3.5           4.6           4.7

进出口                  6.5          6.2           5.3            5.8

饮食                     23.1        22.6       20.0        20.2

酒店和宾馆         28.6       23.5       32.2        37.5

金融服务                8.2       10.9       11.5        10.9

商业服务               11.4        9.8         6.4          9.0

运输                          3.8        4.1         5.4          7.3

通讯                    198.50   68.70   36.40     35.90

香港的服务业仍在成长。开放受监管的行业和专业、将政府提供的服务私有化或公司化，可以在多方面增强它们彼此的竞争。将促进竞争的力度用来阻止市场带动的合并收购、强令市场人为地降低集中的程度，将会大错特错。不应以企图扩大市场份额为由，禁止企业采用具竞争力的定价和推广策略。说到底，这些市场招数人人可用，包括其对手。

政府应忌用公权力来规管某些行业，以免助长现有的企业、架设市场屏障、保护卡特尔、维护垄断。香港的市场自然走向垄断的倾向不高，那些因受政府透过干预来限制后来者加入的行业，就作别论。竞争法应用来针对垄断力受政府保障的行业才真正有效，不应豁免或放过此类缺乏竞争的行业。不能因为现行企业的一些营商手法被指垄断，就针对这些容许企业可自由加入，企业平均规模日渐下降，并具有高度竞争性的行业。引入新法例时，还宜三思！

二之二．二之一刊上周三

香港大学经济学讲座教授

参考文献：

Arnold C. Harberger, Monopoly and Resource Allocation, American Economic Review, Vol. 44, No. 2, May Proceedings, 1954, pp. 77-87.

Harold Demsetz, Why Regulate Utilities? Journal of Law and Economics, Vol. 11, No. 1, Apr., 1968, pp. 55-65

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