香港近年的經濟和社會變遷,不少源於內地對外開放和融入世界經濟。本欄曾提及這是香港深層次矛盾的根源,在許多方面都清晰可見。

 

溫家寶總理2010年在記者會上說,香港有五個問題要處理,其中三個直接涉及與內地和全球經濟的扣合。細看他的用詞即可知,他顯然是說,香港在地理上位於內地開放的前沿,又是內地融入世界經濟的接口。事實上,香港面對雙重融合的挑戰——恢復與內地的融合,同時維持本身與世界經濟的融合。

 

香港尤如巴拿馬運河

 

溫總理指出的另外兩個問題,關乎香港如何化解雙重融合所必然造成的內部張力。具體來說,公共政策須更為包容(inclusive),而為市民生計和教育着想是解決問題之法。

 

香港的深層次矛盾是當今一些大現象裏的一個典型實例,其中既包含着挑戰,也提供了機遇。過去這三十年,全球經濟最重要的發展是新興經濟體崛起 —— 先是中國,接着是印度,然後是蘇聯和東歐,最近是拉丁美洲和非洲;她們此前與全球市場經濟並不扣連,現在成為增長最快的成員。

 

預料到本世紀中,新興經濟體的總產出將會超越今天的發達世界,只要看這項發展的規模就知道,人人都要因應這個新秩序而自我調適。香港與內地的連結(nexus)是其中的搶先濃縮版。但由此可知,香港所承受的經濟和社會後果必然極大。

 

我們不妨把香港的處境比作巴拿馬運河。巴拿馬東岸大西洋和西岸太平洋的水位不同,巴拿馬運河貫通兩大洋,以三組水閘擋住海水,只讓船隻通過;沒有水閘的話,兩大洋的海水一貫通,就會淹沒巴拿馬。

 

夾在內地水位和世界經濟水位的落差中間,靠「水閘」來貫通兩邊的香港不也一樣?水閘讓船隻得以通航,但防止海水在兩大洋之間貫通。如果發現兩邊的水開始「貫通」,那大概是水閘設計有誤,須要重新設計。的確,香港目前面對數大危機。

 

必須適時重整水閘

 

首先,是香港夾在內地和世界兩個經濟大洋中間,兩邊的水位會逐漸拉平。巴拿馬運河兩邊的水位和水閘是不變的,但內地融入世界經濟的程度與時俱增,令香港兩邊水位的落差日減。內地他日完成融入世界,兩邊水位一致,是世界一大盛事,但也等於香港是拆除水閘之時。

 

我們現在就要有所準備,有計劃地加高地面以防淹浸。例如,市民須積聚必要的人力和非人力資本以應對新環境。而即使最終會作廢,仍然要改用新水閘,內建足夠的靈活性以應付兩邊日漸縮減的落差,包括完成任務後拆除的必要性。巴拿馬運河的水閘是固定的,毋須隨歲月而調整,但我們所處的世界變得快,水閘的效能必須與時俱變。

 

第二,水閘的作用是讓船隻通過、防止兩邊的海水自由流通。但香港目前的系統並非為了貫通內地與世界經濟而設,以致有時候會倒過來,讓海水通過而擋住船隻。例如,香港的自由市場經濟本來最適合貫通內地與世界,可惜給社會福利拖後腿。現在必須重整這套水閘,以備他日完成歷史任務時方便拆除。

 

第三,內地經濟本身有一套「水閘」,令整個經濟看上去像「蜂窩」,因為很多市場設有入市屏障,在外看去不太透明。香港應協助這些市場開啟,從而幫助內地打開或更換水閘,以免市場一旦全面開放後遭到淹浸。新興國家尤其是中國的大潮迎面而來,世人現正學習與其相處。香港身處內地與世界經濟磨合的刀口,不得不帶頭應付這些問題。

 

當年成就值得參考

 

我今後會撰寫一個系列,說明這些挑戰在不同情況下的體現。今天先從《多纖維協議》(Multi-Fiber Agreement, MFA)談起。MFA是1974至2004年管理紡織成衣貿易的國際協議,香港執行的成就很值得今天參考。

 

1974年簽訂的這個多邊協議是短期的保護主義措施,對發展中地區出口到發達國家的紗線、織物和成衣設置限額;整個多邊協議內含一系列經各進口國和出口國雙邊談判訂定的配額限制,原定只用五年,但延訂了五次。

 

一旦議定了配額,出口地區須根據議定控制總出口量,同時負責對本地廠商分發配額。就如香港今天的居留權、的士牌照、巴士專營權、電力專營權等等的經營權,當時的紡織成衣配額奇貨可居。

 

這在當時稱為「自願出口設限」(voluntary export restraints, VER),純粹是說來好聽,實情是進口國強加的,否則沒有出口地區會自願設限。但以「自願」為名,也令進口國無法把配額高價拍賣予出口方,把配額內含的價值亦即經濟學上的「租值」袋袋平安。

 

MFA的效應很簡單。美國和歐盟限制進口後,抬高了國內成衣的價格,從而壓低消費,帶動本土產量上升。但對歐美以外的影響較為複雜,配額抬高了出口價,令出口國得益。在自由市場裏,發展中地區無從收取配額租金,但礙於MFA的限制,只好壓低總產量來限制總出口量。在產品價值上的損失估計比對出口美國收取的配額租金多九倍,比對出口歐盟收取的租金多七倍。

 

根據世界銀行和國際貨幣基金組織(IMF)2003年發表的研究,MFA令發展中世界減少2700萬份工作,每年少出口400億美元。反過來,美國為了保護國內的紡織和成衣業,估計每年令國民多開支130億美元。

 

改寫全球成衣供應版圖

 

不過,MFA也帶來一些意料之內和之外的後果;後果之一是生產走向多元化,開發不受配額限制的產品。由於MFA限制出口量而不限制出口額,廠商轉向生產中高檔貨,以同樣的出口量但較高的質素來增加收益。

 

限制某些國家的出口,反過來也為另一些國家帶來商機,改寫全球成衣供應的版圖。對日本和香港設限,間接增加了台灣和南韓的出口;其後對台、韓設限,又造就了泰國和印尼。隨着MFA在發展中地區蔓延,紡織成衣業方面的投資也在地理上擴散。本國遭設限的出口商把資金和技能轉移到出口能力疲弱、因而不受限制的國家。香港廠商善於借助其他地區的商機,在全球的投資中舉足輕重。

 

借MFA來牟利有損紡織成衣的生產效率。就出口方來說,發展中地區湧現大量不以勞動成本來競爭,而是靠爭奪配額、高價轉售來賺快錢的公司。另一些公司把生產分判到海外不受雙邊協議限制的地區,利用當地的配額;當後一類地區一旦出口大增,就會落入MFA的羅網。

 

就進口方來說,歐美不少進口商控制了當地的分銷渠道,藉此榨取出口商配額內含的租值。一般出口商缺少品牌,要靠進口商的品牌來打開市場。據估計,出口國配額一大部分的租值都被進口商分去。

 

不過,也許弔詭的是,MFA一個最重要的後果是,發達國家的紡織成衣業者在由於尚未參與世界貿易,故未受配額限制的發展中地區成立大規模的子公司。孟加拉、柬埔寨、巴基斯坦、毛里求斯、埃及、撒哈拉,以至南非洲、斯里蘭卡等地都有這類大廠,產品專門輸往母公司的所在國。因此,這些國家的紡織成衣業很視乎母公司國家的政策和市場風向。

 

每年配額全無浪費

 

意想不到的是,後來香港勞動力失卻競爭優勢後,MFA反而間接保護了我們的紡織成衣業,因為以往的配額仍然有效。MFA的雙邊配額人為地把市場分成幾塊,不讓貿易更有效地在不同國家之間調配生產流量和分銷給消費者。

 

MFA與當時的國際貿易基石《貿易與關稅總協定》(GATT)有重大的差異,在非歧視性原則上的差距特大。1994年,國際貿易組織(WTO)的烏拉圭回合多邊貿易談判決定,作為《紡織品與服裝協議》的一部分,應該在2005年1月1日之前,逐步撤銷MFA。這項協議在WTO的主持下成功落實。

 

經濟學者普遍把MFA視為發達世界的圈套,對發展中地區的傷害至深。MFA不但用配額來限制發展中地區,也鼓勵發達國家與發展中地區捉對討價還價,各出奇謀;誰獲得青睞,誰就得享優惠。

 

而且,MFA也引發貪腐。政府緊握配額,但僧多粥少,加上分發的過程不夠透明,出口商各顯神通,利益輸送滋生。這再加上配額只在當年有效,很多配額最終過期失效,有時候只用了20%;反過來,接到訂單的廠商往往未能及時申領到配額。總的來說,成本高,浪費大,壓縮了產量,打擊了創意。

 

香港當時受惠於一系列明智的財政司決策,決定每年的MFA談判一敲定配額,港府就根據各廠商前一年的出口,按比例分發。廠商分得的配額,可按市價自由轉售予同行,保留所得收益,政府不插手。就這樣,香港每年的配額都完全用來出口,並無浪費。

 

自由轉讓配額有幾種好處。首先是完全公平、透明;第二是確保配額真正用來出口;第三是配額打一開始就私有化,防止了貪污,香港的紡織成衣業因而得以在MFA的局限下,繼續以最佳的環境發展;第四是讓本港業者有充分的準備,到海外未受配額限制或用不完配額的地區設廠生產。

 

就是這樣,香港雖然被MFA堵塞了自由市場,但成功地另創市場,不但有效地分發了配額,而且配額獲得充分利用,有利於創新和提升生產力,政治上公平透明,也杜絕了貪腐。但當時政府之所以敢免費分發配額,因為積極不干預政策的政治合理性和經濟好處獲得推崇,令香港得以用上效率和效益最佳的制度,與全球各地的經濟體交往。

 

只以成本效益作抉擇

 

我在1980年代接觸到的一些成衣廠商認為,按往績分發配額的做法歧視新入行者,令新廠在配額市場上受老行尊排擠。但依我看,以透明的方式分發配額、讓業者自由轉讓,相對來說是在MFA設限下最佳的安排。由政府審批申請,令大批業者在不透明的制度下爭奪配額才是最糟的。

 

由政府主持競投、過後無限制轉讓的制度也有類似的功效,不同的是配額的租值歸入庫房。這反而不如免費分發,一則政府為了擴大收益,會操縱時機以求賣得高價,甚至設置最低投標價 (reservation prices),削弱制度的效益,造成浪費。第二,不讓本地業者賺取配額的租值,他們也就無法與海外進口商分享租值,難以穩住長線的進口商。總之只要有MFA,就不可能有十全十美的安排。

 

港商在國際上向以交貨可靠見稱。政府與進口國商議配額時,獲業內的龍頭支持,官商協力為香港爭取最大的優勢。當年之所以做得到,因為官民都相信,經濟問題應該交給市場去解決。紡織成衣業的牽頭人多年來都是政府經濟政策的諮詢對象。

 

長期以來,香港以自由市場經濟享譽全球,這項美譽的威力至今仍然大於我們經濟的規模。無論如何,我們在處理MFA方面的確遠比世界其他成衣出口經濟體出色,香港面對這項經濟挑戰確實作出了創新制度的應變能力。

 

現在須要再次拿出制度創意,才能在經濟上與內地成功融合,同時支持內地融入世界經濟。這類行政安排不錯十分昂貴,但想與內地融合的話也就少不了。

 

每個經濟部門、行業都需要有這種安排才能向前邁步,但政府所能挑起的擔子是有限的,在現實中只能精選,以成本效益作抉擇,拋開政治考量。

 

香港與內地經濟融合(第一篇)

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