由雙非孕婦與居留權看與內地的經濟融合

香港去年有95,000名嬰兒出生，其中36,000名（37.5%）的父母均非香港永久居民，俗稱「雙非」。這些孕婦持雙程證來港產子，產下的嬰兒享有居港權。

 

政府統計處在2007至11年就《內地女性在香港所生的嬰兒》做了五次調查。《香港統計月刊》2011年9月號發表的研究報告，把其中父親是香港永久居民的嬰兒稱為第一類，父親並非永久居民的嬰兒稱為第二類，發現這兩類嬰兒父母的社會經濟特徵大有分別。

 

兩類母親背景差異大

 

統計處調查的結果見【表】。其中2007年的第一次與2011年的第五次調查發現，第一、二類嬰兒的母親雖同樣來自內地，但第二類嬰兒的母親在經濟上活躍得多，經理、行政人員、專業人員的比例較高，教育程度較高，年齡也較大。而就父親來說，第二類嬰兒父親的教育程度和職業特徵不僅高過第一類，甚至可能高過一般近年新為人父的本港居民。

 

表:      內地婦女在港所生嬰兒的父母的社會及經濟特徵

 

	第一類嬰兒: 父親為香港永久性居民		第二類嬰兒: 父親並非香港永久性居民
	2007	2011	2007	2011
內地母親有從事經濟活動	20%	38%	48%	72%
內地母親為行政人員、經理或專業人士	5%	14%	23%	53%
父親為行政人員、經理或專業人士	20%	41%	46%	73%
內地母親擁有專上教育程度	15%	26%	28%	59%
父親擁有專上教育程度	14%	32%	31%	60%
母親的年齡為30歲以下	66%	65%	47%	40%
父母最終打算讓孩子在港居住	97%	92%	62%	64%
良好的教育是讓孩子留港居住的因素	NA	71%	NA	82%
希望孩子在父母的看管下成長是不讓孩子留港居住的因素	NA	68%	NA	67%

註: 第一次調查在2007年，第五次調查在2011年。

 

 

內地孕婦湧港分娩近年引起極大爭議。這涉及兩個課題：一、公立醫院產房逼爆、醫生過勞；二、有人要求重新解釋法律，剔除「雙非」嬰兒的居留權，遏止這種風氣。

 

兩者都與內地人來港分娩的成本有關。這又包括兩個部分。一是醫院接生的一次過成本；二是政府在教育、醫療、房屋和各種福利上對永久居民提供津貼的終身成本。在這種情況下，歧視他們將有損我們的自由貿易承諾。

 

香港是自由港，篤行自由貿易，我們並不懲處來住酒店購物的內地遊客；若此，又為何歧視付費來住醫院、為嬰兒支付所有公共服務成本的內地孕婦？內地母親若付清來港分娩的這兩項成本，我們應該沒有理由再歧視她們。

 

至於公立醫院產房逼爆、醫生過勞的問題，主要是公共醫療本來就十分緊張，內地人若湧來分享，港人擔心更輪不到自己。加上公共醫院的服務涉及大量津貼，對於外人來使用是否應收回成本，比對港人的收費高好幾倍？相關值得探討的是：產科服務為何一直未能隨需求增加？

 

公營機構地價迹近無償

 

第一，醫院不論公立私立，地價通常只屬象徵式甚或完全免費。故有人認為，即使私營醫療也享有津貼。此說在技術上正確，但其實似是而非。基於社會共識，醫院用地的機會成本通常經議會立法撤銷。

 

環顧全球社會，不論貧富、城市還是鄉村，都會以迹近無償的地價為有需要的人士提供社會服務，包括公私營的醫療、教育、體育、宗教……。這些機構的地價從來不當作社會服務的成本來回收或計入預算。故原則上，醫院幾乎從來不計算地價。

 

第二，本港醫療教育一向都是由政府以公帑津貼，學費低於成本，而醫護人員大都在本地院校接受教育，出道後，即使私人執業或者在私家醫院服務，巿民都已承擔了他們的教育津貼。再說，每個市民一生使用的醫療服務有多有少，用得少的必定間接津貼用得多的。社會如果真的不願意津貼，最好是向醫療科系學生收回不含津貼的正價學費，改以貸款或捐款去資助學生。為此而向醫護人員薪水和醫療收費開刀不但擾民，效益也很低，在經濟上是用錯藥。

 

第三，公立醫院的收費獲大量津貼，遠低於醫院的資本投資加經常性開支。公共醫療既然靠公帑維持，津貼港人倒還合理，但一般不應補助過境來享用廉價服務的外地人。對訪客收回全部成本不但合理，而且在醫療機構的層次上（institution level）即可達成，根本毋須立法。除非醫院不認真執行，把成本轉嫁給市民，公眾才須要關注。

 

醫護短缺早可預見

 

然後是上述的第二個問題。外地孕婦湧來，公家醫護人員的工作量大增，但薪水照舊，難免有怨氣。傳聞說會有更多公立醫院的人員跳槽到私家機構；也有人說，公立醫院只要合理地加薪，有些醫護並不反對為內地婦接生。凡此種種都足以動搖醫院管理局目前的薪酬和管理制度。

 

更深一層的問題是，為什麼醫療服務和醫護人員的供應總是趕不上需求的增長？相反地，面向內地遊客的零售業卻能緊貼市場的增長，不僅港九的購物中心，連新界一些偏遠的地區也都能增加人手迎合客人需要。香港早就把發展醫療旅遊列入六大支柱產業，是國家第十一個五年計劃後提出的官方政策，講了豈止十年。

 

問題在於保護主義 –– 利益團體嚴格限制醫護人員每年畢業和註冊的人數。回歸後，英國畢業的醫護不論是否香港永久居民，都不能再直接註冊執業。過去十多年來，服務需求不斷增加，但人才供應減少，公立醫院產房爆滿和醫護過勞，事實上是我們自找的。整個過程其實早就可以預見。

 

隨着人口迅速老化，我們須要大量增加醫護人手。除了增加學額，培養更多本地生和外地生，還須增加引入外地畢業生，護士的短缺尤甚於醫生。

 

民粹政治是法治大敵

 

第二個要談的是法律問題：能否拒絕父母均非香港居民的「雙非」嬰兒享有居港權？這又涉及兩個獨立的考量。

 

有人要求就「雙非」父母所生嬰兒是否享有居港權的問題再次釋法。但不論是由本港終審法院、還是全國人大常委會作出裁決，都有操弄法律以達到眼前社會目的、迎合投機性社會利益之嫌，有損法治精神。民粹政治一向是法治的大敵。

 

二是香港應該根據哪些條件來頒發居港權？這是人口政策的核心。香港出生率低而人口老化快，人口長期失衡，壓力日增；移入的人數若維持不變，每年要有十萬名嬰兒出生，才能維持目前的人口。

 

這些移民的質素如何？第一類嬰兒的母親的例子表明，並不太高。此外，移民政策長期以來偏重家庭團聚，持續稀釋本港的技能人口。加上持單程證來港的人數受配額限制，很多港人子女不得不在內地成長，無法在港受教育，醫療服務也不足。若不調整政策，加大人力資源投資、吸引有才能的移民，繁榮難保。

 

探討人口政策時，首先要就邊境管理和單程證的問題，處理好與內地的關係。回歸前，中英雙方有此安排可以理解；中國視香港為領土，港府在法律上無權限制內地的中國人南下本國的領土。

 

單程證制度讓內地各省市根據議定的原則，決定誰獲准移居香港。每年的單程證數目和輪候者獲批的先後由地方政府掌控。但過去這三十年，與內地人婚配的港人數以萬計，故審批時優先考慮家庭團聚。但配額僧多粥少，不少家庭長期兩地分居。

 

留港限額愈看愈荒誕

 

當初用單程證來限制移民人數，顯然是擔心數以萬計的內地人蜂擁而至，分薄福利，佔用社會服務，用限額作為保護措施。

 

但限額一用就是三十年，不但有礙港人與家眷團圓，也有損長遠的經濟發展，擴大上下各代的經濟分化，更難保內地官員不借審批來牟私、港人借假結婚來牟利。

 

隨着香港在社會和經濟上日漸與內地融合，用限額來決定誰能居港，愈看就愈荒誕。不如把居港權與福利權分拆開來，可以居留不等於享有福利。

 

首先，把決定誰有權居港的規章及辦法納入人口政策。整套政策須有清楚的說明（clearly articulated），包括規管賦予批准內地人來港的責任。回歸前，中英爭着要決定哪些內地人有權來港，但回歸後，再也沒有這個問題，也應該由香港直接參與管理。

 

第二，香港永久居民的內地配偶只要確定身份和婚姻關係，應立即批准來港居留。這是港人的權利，否則也就削弱了港人擇偶的自由。

 

假證件、假結婚等副產品在所難免，但只要提高對內地文件的驗證水平，應該能夠控制；而且除了內地省市，特區政府也可以驗證。

 

第三，至於那些新移民有權獲得香港的教育、醫療、房屋等福利，可考慮立法，剔除某個日期後出生的「雙非」父母所生子女。後者有權來港居留、取得特區護照，但由於「雙非」父母本身不享有香港的福利權，也未透過婚姻來取得這些權利，這些兒童並無這方面的承繼權，不能享有獲津貼的社會服務。

 

不能濫改《基本法》

 

換言之，在港出生所獲得的居留權與享用津貼服務的權利脫鈎，兩者互不從屬，互不干擾。這也就是把居港權列看作純公共財（public good），可以大方送出而不會加大市民的成本。但社會服務獲津貼，對市民來說所費不菲。

 

上述的統計處2007至11年調查發現，就第二類也就是「雙非」嬰兒來說，父母希望他們日後在港居住的比例只略高於六成，遠低於第一類單非的九成多。由此看，有相當數量的第二類父母要的只是居港權，並非津貼的社會服務。故只要把第二類嬰兒的社會福利與居港權脫鈎，即可避免有太多人湧來搭福利順風車。

 

至於餘下的第二類嬰兒，香港沒有理由拒諸門外。這是輸出醫療服務的成果，不但不應限制，更應擴大產能來滿足需求。中國大家庭的成員不讓祖國的孕婦來分娩，顯然說不通。

 

香港沒有理由濫用《基本法》賦予我們的「特權」，但社會服務要由市民津貼，自然有權反對濫用。內地省市處理農民進城打工期間的臨時居留不也是這樣？

 

「香港與內地經濟融合」系列．之二