香港早期有三個因素導致公營房屋膨脹:一是戰後新移民湧到,令人口由1945年的60萬激增到1951年的230萬;二是自1947年起對戰前舊樓實施租務管制,造成災難;三是戰後初期港府抗拒發展。當時房屋需求激增,但限於政策,戰前舊樓無法拆建,凍結了私樓的供應。

 

戰後港人回流,為了確保一直留居本地的港人有棲身之所,當局頒布租管作為臨時措施;不料內地爆發內戰,國民政府崩潰,難民蜂湧而至,租管變成長期措施,從此後患無窮。

 

1947那一年,立法局內代表地產和商界利益的非官守議員不滿政府妨礙私樓發展,呼籲撤除非必要的規管。但局內官守議員佔多數,非官守議員縱使全體投反對票也無濟於事。

 

批地稀少 單位奇缺

 

這項爭議意義深遠。政府壟斷了全港的土地,引入諸多批地限制、以《建築條例》審核發展計劃,任何發展都要大量徵詢官方,無法滿足房屋的短缺,地價以至樓價和租金都隨着上漲。

 

當時的非官守議員很想作點補救。但Alan Smart教授寫道:「由於技術原因、官僚的利益、懷疑發展商只是炒家、擔心庫房收益、在市鎮規劃和建築標準上做了承諾、官員擔心勞工大眾被貴租和低標準(的居所)盤剝等各種原因,政府抗拒這些壓力。」(第38-39頁)

 

後來眼看市區無地可供發展,政府遂想到清拆寮屋區這個淺見的政策。住戶獲配入住政府興建的「徙置區」,但寮屋居民的權益受忽略。徙置計劃發展迅速,很快就成為永久性的大規模公營房屋計劃,市區舊樓的租戶很快就曉得與其乾等私樓落成,倒不如遷往寮屋博取徙置。

 

1953年,也就是徙置計劃推出的前夕,全港有30萬寮屋戶,約佔人口一成;但十一年後的1964年,倍增至60萬戶,佔人口兩成。公營房屋備受讚許,但其實只是政府愚昧在先、事後被迫補救的產物。

 

期內政府很少批地作私人發展用,1945-58年,市區批地不超過200英畝,其中公開拍賣的不夠30英畝,其餘都是私人批地,主要供非牟利用途。1958年除夕,《南華早報》特地在社論敦促「政府拿出地皮賣給建築商以解決房屋短缺,因為很多寮屋戶負擔得起一般的住處」。

 

當時的發展商也搭建寮屋租賣,對象包括無法忍受舊樓髒亂和博取政府徙置的市民。官員認為樓價和租金太貴,但其實寮屋戶負擔得起。

 

當時雖然租貴、住得擠、設施不足,市場到頭來還是收納了湧到的移民。由於舊樓租管和官方限制發展,發展商難以興建新樓,轉而在官地、尤其是農地上僭建寮屋,其中不乏多層的鋼筋水泥樓宇。高峰期內,全港有逾千發展商既合法建造新樓,又僭建寮屋,兩個市場的差別只在於用地和施工是否獲批許可。

 

發展商被指加劇寮屋問題,但徙置計劃的官方立論卻又何等虛偽:「透過徙置計劃,我們正在打破『敲詐勒索』……。若能讓市民獲得租金公平的棲身之所,又能在真正的大規模上達成,就可以徹底剷除這種令生活費高企的『敲詐勒索』」(《Hong Kong Hansard》﹝香港憲報﹞,1955年3月2日,第40頁)。

 

利馬政策 另一出路

 

大量移民湧到市區時,除了大量興建公營房屋,還有何良策以滿足需求?秘魯經濟學家Hernando de Soto有關首都利馬寮屋戶的對策,很值得香港現階段參考。

 

1940-81年,秘魯人口由700萬增至近1800萬,平均年增2.3%,其中利馬增幅特大,由大約60萬增至460萬,也就是7.6倍;首都佔全國人口的比重由8.6%增至26.0%,其中移民數目由30萬增至190萬,佔首都新增人口很大一部分。

 

但利馬市民敵視流入的農村人口。政府協助農村發展,目的在於就地改善農民的生活,免得其進城。大家希望把文明帶給農村,而不是讓農民進城受教化。

 

秘魯政府的規管本質上有利優勢群體。移民湧到後,這種歧視尤其突出。為了壓制移民,利馬更索性禁止建造廉價屋,對他們關上房屋、教育、求職、營商的大門。

 

移民只好退而思其次,在不受法律保障的「非常規」(informal)環境下生存,例如在市區邊緣僭建寮屋,當無牌小販,就像戰後的香港。

 

這些移民並非罪犯,而只是遭規管制度剝奪了權利,不得不在法外營生。1980年代後期,這類「非常規」人口佔秘魯經濟活躍人口的48.0%,即近半數,佔GDP 的38.9%;非常規經濟佔全國工時的61.2%。他們的社區取自法外、建於法外,與常規社會的發展過程剛好相反:先佔土地,進而建屋,最後才獲頒業權。

 

Hernando de Soto估計,利馬在1960-84年間搭建的非常規房屋佔全市住所42.6%、居民47%,全部重置成本要花83億美元;同期內,常規經濟在房屋上的公共投資,連同中產屋也不過8.6億美元,只是非常規投資的10.4%。

 

送出地權 以助經濟

 

De Soto發覺,非常規居民區裏的生活並非外人想像的雜亂無章、甚至無法無天,區內的社會關係自有一套法外準則,有各種居民組織主持大局,確保治安和穩定。

 

只要看移民取得物業的過程,就可見非常規居民區的秩序。移民有兩種方法取得土地:非法購買農地或進佔官地。有組織的佔地有漸進的,也有暴力的,由100人到40000人不等,整個行動由工會、律師、商人、政客等佔地專家在幕後策劃,涵蓋運作、組織、政治、法律、宣傳等各層面。進佔者先彼此議定合同,講好如何建立、劃界和分配想要進佔的土地。一取得土地,就立即成立管治組織;育兒中心、公共廚房等生活設施隨即設立。

 

與此同時,徵求鄰區的小巴商會,將路線延伸到新居民區。街上開始有熟食小販,建材和日用品店舖也陸續開業;居民成立糾察隊維持治安和秩序。為了獲得高層人物的支持,這類新區也經常以總統夫人或權貴的名字來命名。

 

這初步建立了居民對土地的權利,但只屬個人建於法外的「期望業權」(expectative property right),純屬暫時性。要到政府對非常規居民區成員頒發確切的所有權,或假以時日,居民組織有能力像國家那樣捍衞權益,居民才獲得常規的地位。

 

非常規居民區要取得地契(title to their lots)、融入城市,不用說相當困難,居間要過多達159個行政關卡,de Soto估計平均需時二十年;屆時,居民靠進佔得來的住所才會有較多的安全和穩定。但即使如此,也不等於完全融入了常規的法律系統,而只能說是政府破例認可。不過,居民仍然十分珍惜,視為在住處和區內加大投資的決定性因素。一句話,資產愈安全,則投資愈大,反之亦然。

 

Do Soto研究了利馬37個非常規居民區,發現擁有全部合法業權的建築物,平均市價是無業權建築物的九倍。故單靠「期望業權」不足以令居民在住處和區內大筆投資;居民要既能夠、又願意多投資至少九倍,才能從常規的法律系統獲得某種保障。

 

這些進佔的土地和地面上的建築物業權不明,法律地位脆弱,無法合法地售租,住戶不得不用昂貴的措施來預防萬一;要出售物業就更是困難。

 

由於非常規地區的物業不能連土地出售,轉手時只能說是轉移建築物,不包括土地。而且由於不具備業權,而法外的準則慣常保障條款制訂者,這類轉讓須經區內居民同意。買家要能證明自己會信守該區的進佔合同與附帶協議。

 

租用這類物業同樣很棘手,非常規居民擔心租客入住後,官方會承認住客擁有土地,故往往假裝租客純屬寄住,而業主也都住在屋子裏。

 

De Soto的研究在拉丁美洲和對全球影響深遠。不少國家設立研究中心,專攻非常規人口。秘魯政府採納了de Soto的建議,對所有的非常規區居民送出地權與屋契,讓他們即時融入常規合法的經濟。利馬半數人口一夜間獲得業權,隨即在住所和本身的社區上大力投資,簡陋的居民區很快就改天換地,國家經濟得以持續復蘇和成長。

 

秘魯百萬計的非常規居民納入常規的經濟後,動搖了恐怖主義運動「光明之路」(Shining Path)的群眾基礎,社會趨於穩定。

 

原居民和非原居民不同的保障

 

針對香港政府的「新界東北新發展區」(North East New Territories New Development Areas)大計,反對回收土地興建三個新市鎮的聲浪相當高,關鍵在於新界原居民與非原居民不同的權益。去年菜園村收地興建廣深港高速鐵路時,也有同樣的衝突。

 

問題在於地權(land ownership),原居民擁有本村的地皮,兼具地權和屋權;同村的非原居民類似香港早期的寮屋戶,住在官地上,但不擁有地權。寮屋戶只要不在地面上加建,政府對於其佔地不為已甚;加上新界很多地段偏遠,政府不急於收地發展,幾十年來都不存在清拆徙置的問題。有些非原居民向鄉紳買地,但交易時並無明文記錄。新界非原居民及其土地的關係,與秘魯的非常規人口「佔地立村」大同小異。

 

原居民的地權受《基本法》等法律保障,政府若收地,他們有權獲得至少是市價的補償,包括另覓地點、保存生活方式;因此,他們支持政府收地。

 

不過,同村的非原居民少了這項保障,他們的物業沒有地契,故要麼是法外的寮屋戶,要麼是不連地契的農地買家,這與利馬的非常規居民基本相同。新界非原居民若被政府收地,最多只會獲得有限的賠償(菜園村非原居民每戶獲賠60萬元)或獲配市區公屋居屋。今天非原居民面對的選擇,類似1950年代石硤尾大火的災民,新界非原居民只能獲得這點補償。

 

秘魯非常規居民進佔土地時,有專長佔地的團隊協助組織、擬定合同、入住安頓、維持新區的秩序、爭取「期望業權」。香港今天也有各種政治和社會的倡導者隊伍,涵蓋了不同的價值觀,有的反對政府,有的捍衞鄉村生活方式、反對城市化,有的抗拒內地和內地人「蠶食」香港,有的甚至要求香港成為「城邦」,其中不少是政壇人士和政界新秀。

 

業權影響居民決定

 

菜園村和新界東北的非原居民往往已住了幾十年,他們佔用官地一直獲政府容忍,就像利馬近郊的非常規居民區;非原居民在住處上投資不少,很多住得相當寬敞,他們熟悉村子的環境並且富歸屬感。

 

對於這些非原居民,把他們搬到市區的公營房屋,是否能補償他們失卻家園的損失?目前的公營房屋不具有完全的業權,公屋居民只是租戶,居屋居民轉讓單位要補大筆地價,只是「半吊子」的業主。由於資助房屋只提供居所,不提供資產,市民獲配的單位並無增值的潛力。

 

若此,非原居民與原居民對發展新界態度截然不同,也就並不奇怪,兩者的差別在於政府認可的業權。香港今天村屋非原居民的「預望業權」與早期的市區寮屋戶有別,政府想要發展新界東北以至其他地區,必須改弦易轍,要麼學秘魯,承認村內的非原居民有同等的業權,或者學新加坡,為非原居民提供較佳的補償。

 

下周我會講講新加坡方案。香港若一成不變,今後收地發展所涉及的交易成本(transaction cost)代價必甚高,而且加深社會的分化。

 

各派近日在新界東北諮詢會上比併聲浪甚至當眾扭打,更有人打出英國治港時的旗幟。不論舉旗的人是否真的忠於以前的殖民地政府,類似的姿態也見諸秘魯:為了爭取高層支持,進佔區常套用總統夫人或權貴的大名。古今中外都不乏政治性的演出,秘魯花了六十年、飽受恐怖運動之苦,方才改變政策。

 

參考文獻

Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989

Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.

Alan Smart, The Shek Kip Mei Myth: Squatters, Fires and Colonial Rule in Hong Kong, 1950-1963, Hong Kong University Press, 2006.

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