(本文於二零一三年五月二十九日載於信報財經新聞)

 

上星期我談及扶貧實在是「老大難」,必須制訂兼具短期及長遠效果的方案才有望解決。本文將進一步探討這一老大難議題有何特性、為何如此難以解決。要處理「老大難」,必須具備政治支持,以及持續性經濟資源,方能奏效。

 

扶貧計劃若只求收一時之效,就無法產生長遠效果。可惜政治往往短視,急於求成,但求在下屆競選時有「往績」可誇,便不惜大灑金錢,未有善用資源,也未能達致長遠效果,無論在政治和經濟方面都並非長久之計,造成雙輸局面。

 

當只贏得一時掌聲的政客被另有取向的政客取代時,政策上的優先次序隨之改變,原有的扶貧計劃往往變得次要。但礙於政治上的阻力,新上台的政客絕少會完全廢止現行的扶貧計劃,反而另行制訂着眼短期效果的其他計劃,不惜大灑金錢。

 

積重難返求變契機

 

保留舊有扶貧計劃的後果可謂好壞參半,一方面當然可保存行之有效的計劃,但另一方面效果欠佳的計劃同獲資助,資源爭奪更形白熱化。各式各樣的扶貧計劃隨政治周期更替,由當初備受重視變成乏人問津,周期之短令計劃根本難見功效。種種短暫措施所費不菲,無奈無助扶窮,以致計劃雖層出不窮,卻反成尾大不掉的財政包袱。

 

究竟扶貧政策須蘊含哪些措施才得以發揮應有作用?負所得稅就能為貧者提供基線援助,優點在於簡單直接、透明度高,從申請條件以至受助數額,全都一目了然,在經濟和政治上具足夠問責性,因此適宜作為長期措施。通過這種方式提供資助,可解受助者燃眉之急。首要條件則在於如何制訂一套完善準則,以便有效識別真正急待援助的貧者而已。至於如何制訂貧窮線,則可參考今年2月20日、27日及3月13日我在本欄發表的三篇文章。

 

部分批評者憂慮收入資助有被受助者濫用之虞,例如用於賭博、不良嗜好等。但為何要限制貧者的消費取向?難道他們的選擇自由就不應受到尊重?貧者若作出不負責任的行為,只會付出比別人更沉重的代價。人類歷史上債台高築的往往是權貴階級,而非貧苦大眾。

 

話說回來,扶貧措施易招爭議之處,在於貧者所獲資助並非全無條件,既由納稅人支付,就應消費於納稅人可以接受的用途。這一觀點不無道理,但難免有政府操控市民私生活之虞。

 

另一可與負所得稅同步推行的措施,在於從資助中選取納稅人較易接受的開支類別,以現金津貼或換領券方式提供,受惠人既可在生活上獲得特定援助,同時可享有部分選擇自由。以香港為例,資助方式包括食物券、交通津貼、電費補貼、學前教育學券、長者醫療券等等。

 

收入支援、現金津貼,以及換領券並非專為消費而設;窮等人家為子女前途着想,也往往將所獲資助投放在下一代身上。因此,額外收入有助窮苦家庭脫貧,並且活得較為充實。

 

例外情況在所難免,對孤兒、獨居長者、精神病患者、傷殘者或破碎家庭而言,單靠現金津貼實在無濟於事;這類貧者更需要直接的輔導和專業服務。

 

獨力難支須假外求

 

的而且確,扶助這類窮苦大眾脫貧是棘手難題,須在不同層面介入處理:一、找出貧者所以貧困的原因;二、貧者必須掌握有助貢獻所長、活得充實的知識和技能;三、貧者必須尋求正當職業;四、貧者必須融入社群,從而活得有意義。這實有賴有關方面專家及社會服務機構介入,因應情況由社會企業協助提供就業機會。

 

老大難涉及多個層次,要解決每一層次的問題都絕非易事。任何輔導員、社工、醫護人員、教師、社會企業家,都深明各自肩負的任務必須費盡時間、心力、資源才足以應付。最重要的是,最終結果並無保證,就連個案何時或會否撤銷亦未可知。究竟應否由政府負責履行此等任務,並解決有關難題?其實長久以來,政府一直參與履行有關職責,只不過到了近二百年前開始才變成社會公認只有政府才能履行此等任務。但從歷史及經驗中可見,政府根本不適合去應付「老大難」。

 

公共服務早已過多,政府實在難以兼顧扶貧的老大難範疇。此外,政府為求在選舉中勝出,往往聚焦於快速見效政策,這是由於各類社會計劃就算最終可成功開花結果,仍嫌發展需時,部分棘手計劃由於每個案例有自己的獨特性,更尤如高風險創意工程,學院知識未必管用。最終能夠達致成功的例子,往往有賴負責處理個案的社工一腔熱誠和鍥而不捨的精神。

 

一般而言,政府也甚少進行試驗計劃。須知社會計劃的成功要素,少不得小規模實驗,可說與研究和發展項目頗相類似。眾所周知,政府在處理研究和發展項目方面向來外行,往往不善從小規模入手;但一旦起步,無論效果如何,都難以中途放棄。以如此處事方式來處理儼如燙手山芋的扶貧問題,可謂注定失敗。

 

總結經驗多角分析

 

美國羅斯福總統的新政計劃,正好在衡量社會計劃成效方面可資借鑑。新政中所有具成效的社會計劃都先於施行前二十年開始小規模的試行階段。新政中僅有兩項完全失敗的社會計劃,亦即國家工業平權署(National Recovery Administration)和工程進度署(Work Progress Administration),都是未經試行的。

 

所謂老大難,實由於牽涉其中的界別眾多,以致難以制訂明確目標,而無法解決問題。社會問題拖延愈久,只會愈難解決。貧窮問題所牽涉的界別各具影響力,各自所持目標和價值水火不容,甚至與既得利益有千絲萬縷的牽連,令政府根本無從拆解。

 

扶貧的意義因人而異,受助者着眼於獲得改善生活的機會;社工則致力協助當事者建立良好工作習慣、改進工作技巧、爭取家人支持、獲取同輩鼓勵,以及得到就業輔助機構支援等。對工會分子而言,重點在於調高最高工資、爭取集體談判權利,以及針對資本家僱主等;社會改革派則集中制訂收入重新分配政策、管制企業,以及增加公共福利的計劃。至於激進革命者則認為,扶貧足以證明資產邪惡、資本家無良、政府腐敗,惟有徹底的社會改革才能淨化人類種種罪過,從而進一步邁向社會平權的目標。

 

對政府官僚而言,扶貧重點在於實施並維護官方認可計劃;而政客關注符合選民期望,並滿足其中放言高論者的訴求。相反,知識分子並無任何利益關係,故可藉此議題表達個人信念、癖好,甚至內疚。不同界別各有側重點,而政治風向不定,難怪扶貧已變成近乎不可能的任務。

 

不過,非政府機構,亦即日形壯大非牟利「第三界別」中的企業或機構,則可着眼於單一目標,將老大難分拆為較易解決的問題。由於非政府機構之間存在互相競爭,可各自另闢蹊徑,並作出新嘗試。

 

「混合經濟」全面扶貧

 

對於現代發達社會對社會服務需求,政府已日漸不勝應付,因而為非政府機構提供機會;能靈活應變而又服務多元的機構及企業尤其能從中受惠。即使社會主義國家,亦將「重新私有化」(re-privatize)。此詞由管理學泰斗德魯克(Peter Drucker)所創。社會服務範疇先由政府界定,然後由政府或「第三方資金來源」提供服務所需財政資源,但實際服務及相關企業,則由非政府機構在本地競爭環境中營運。以英國為例,該國的私營醫療保險公司在市場上互相爭奪客源,但可獲國民保健署(National Health Service)補償。

 

私有化的另一個適切例子是教育制度。在政府主導的制度下,教育下一代的任務本來旨在培育良好公民,時至今日,肩負教育使命的除了公立學校以外,還包括非牟利學校、教會學校、自資學校,因而出現百花齊放的競爭局面。教育「重新私有化」趨勢下,服務以公共政策與法律為依據,而私營企業、社會企業,以及其他非政府機構則在競爭環境中履行教育任務。

 

這將有望成為未來混合經濟的模式。「第三界別」的形成,經濟及人口因素同樣重要。人口老化提高了社會及醫療服務的需求;生育率下降導致投資在下一代身上的人力資本增加;社會日趨繁榮,扶助傷殘顯得更符合大眾利益;工業化擴大了對環境可持續發展的需求;全球化及通訊發達,則加深了社會對貧窮問題的認識以及對扶貧的要求。

 

混合經濟將包含真正的私營界別,既讓政府專注於確保工人的職安健及免受欺詐,公民權利免受剝奪,而又合乎有限政府及自由企業原則。而且,其中包括真正的公營界別,令公民權利受到保障,公義得以伸張,而政府既能明確釐定工作範圍,而又履行相關任務。此外,這種模式中的「第三界別」或混合界別,將以私營界別的競爭模式,而又以來自政府稅收的公帑或強制私人捐獻(如公積金、保險計劃等)為主要收入來源。「第三界別」中部分機構亦可以私營慈善機構及企業捐款資助。

 

至於政府在「第三界別」的部分角色,亦與其在私營界別中的角色大同小異,亦即作為公證主持公道,剷除欺詐,並確保界別中所有非政府機構得以在公平而公開的環境中運作。

 

政府另一方面的角色,則在於提供資助,其政治責任在於制訂政策綱領、釐定社會目標、決定所需資源,以及挑選履行任務的受助機構。身為公證,政府的部分職責亦在於監察服務機構的活動,並確保機構的問責性。董建華主政時期實施的部分教育改革措施,即可視為朝此方向所作的嘗試。在大學教育資助委員會主導下的高等教育界運作模式,正是有關界別與政府各司其職的好例子。

 

「第三界別」成敗關鍵

 

除了上述兩種角色,本欄上周曾提及政府在扶貧方面的另一職能,就是確認貧窮主要是因為缺乏收入。負所得稅計劃為針對貧窮問題所設的第一道攻擊線,既可發揮立竿見影的作用,亦可在政治上為政府表明立場。此計劃運作成本低而效率又高,除非在釐定貧窮標準方面嚴重出錯,否則失敗風險極低。不過,負所得稅計劃卻未能直指貧者、貧窮家庭長年累月和隔代貧窮的根源。這方面須在政府支援下,由「第三界別」機構和私營界別企業聯手處理。

 

不過,有別於由客戶資金決定成敗的私營界別,「第三界別」的資金卻來自第三方贊助者,而非其當事人。因此,「第三界別」服務的成敗取決於政府、企業、私營慈善機構的評審委員會。要妥善完成評審工作,「第三界別」機構必須透過完善的管治架構來確保運作公開、競爭公平、兼具透明度及問責性。此外,若能做到評審結果資訊隨時可供大眾查閱,亦有助於樹立積極進取的形象。

 

「第三界別」機構的成敗準則,在於能否為當事人提供所需服務。能夠在服務上取得成效的機構,固然要有服務熱忱,但專業條件亦同樣重要。一個開誠布公、公平競爭、具備優良企業管治機制的「第三界別」,必能更有效地實現諸如長遠扶貧計劃等的社會目標。

 

 

扶貧探索.之二

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