（本文于二零一三年五月二十九日载于信报财经新闻）
上星期我谈及扶贫实在是「老大难」，必须制订兼具短期及长远效果的方案才有望解决。本文将进一步探讨这一老大难议题有何特性、为何如此难以解决。要处理「老大难」，必须具备政治支持，以及持续性经济资源，方能奏效。
扶贫计划若只求收一时之效，就无法产生长远效果。可惜政治往往短视，急于求成，但求在下届竞选时有「往绩」可夸，便不惜大洒金钱，未有善用资源，也未能达致长远效果，无论在政治和经济方面都并非长久之计，造成双输局面。
当只赢得一时掌声的政客被另有取向的政客取代时，政策上的优先次序随之改变，原有的扶贫计划往往变得次要。但碍于政治上的阻力，新上台的政客绝少会完全废止现行的扶贫计划，反而另行制订着眼短期效果的其他计划，不惜大洒金钱。
积重难返求变契机
保留旧有扶贫计划的后果可谓好坏参半，一方面当然可保存行之有效的计划，但另一方面效果欠佳的计划同获资助，资源争夺更形白热化。各式各样的扶贫计划随政治周期更替，由当初备受重视变成乏人问津，周期之短令计划根本难见功效。种种短暂措施所费不菲，无奈无助扶穷，以致计划虽层出不穷，却反成尾大不掉的财政包袱。
究竟扶贫政策须蕴含哪些措施才得以发挥应有作用？负所得税就能为贫者提供基线援助，优点在于简单直接、透明度高，从申请条件以至受助数额，全都一目了然，在经济和政治上具足够问责性，因此适宜作为长期措施。通过这种方式提供资助，可解受助者燃眉之急。首要条件则在于如何制订一套完善准则，以便有效识别真正急待援助的贫者而已。至于如何制订贫穷线，则可参考今年2月20日、27日及3月13日我在本栏发表的三篇文章。
部分批评者忧虑收入资助有被受助者滥用之虞，例如用于赌博、不良嗜好等。但为何要限制贫者的消费取向？难道他们的选择自由就不应受到尊重？贫者若作出不负责任的行为，只会付出比别人更沉重的代价。人类历史上债台高筑的往往是权贵阶级，而非贫苦大众。
话说回来，扶贫措施易招争议之处，在于贫者所获资助并非全无条件，既由纳税人支付，就应消费于纳税人可以接受的用途。这一观点不无道理，但难免有政府操控市民私生活之虞。
另一可与负所得税同步推行的措施，在于从资助中选取纳税人较易接受的开支类别，以现金津贴或换领券方式提供，受惠人既可在生活上获得特定援助，同时可享有部分选择自由。以香港为例，资助方式包括食物券、交通津贴、电费补贴、学前教育学券、长者医疗券等等。
收入支持、现金津贴，以及换领券并非专为消费而设；穷等人家为子女前途着想，也往往将所获资助投放在下一代身上。因此，额外收入有助穷苦家庭脱贫，并且活得较为充实。
例外情况在所难免，对孤儿、独居长者、精神病患者、伤残者或破碎家庭而言，单靠现金津贴实在无济于事；这类贫者更需要直接的辅导和专业服务。
独力难支须假外求
的而且确，扶助这类穷苦大众脱贫是棘手难题，须在不同层面介入处理：一、找出贫者所以贫困的原因；二、贫者必须掌握有助贡献所长、活得充实的知识和技能；三、贫者必须寻求正当职业；四、贫者必须融入社群，从而活得有意义。这实有赖有关方面专家及社会服务机构介入，因应情况由社会企业协助提供就业机会。
老大难涉及多个层次，要解决每一层次的问题都绝非易事。任何辅导员、社工、医护人员、教师、社会企业家，都深明各自肩负的任务必须费尽时间、心力、资源才足以应付。最重要的是，最终结果并无保证，就连个案何时或会否撤销亦未可知。究竟应否由政府负责履行此等任务，并解决有关难题？其实长久以来，政府一直参与履行有关职责，只不过到了近二百年前开始才变成社会公认只有政府才能履行此等任务。但从历史及经验中可见，政府根本不适合去应付「老大难」。
公共服务早已过多，政府实在难以兼顾扶贫的老大难范畴。此外，政府为求在选举中胜出，往往聚焦于快速见效政策，这是由于各类社会计划就算最终可成功开花结果，仍嫌发展需时，部分棘手计划由于每个案例有自己的独特性，更尤如高风险创意工程，学院知识未必管用。最终能够达致成功的例子，往往有赖负责处理个案的社工一腔热诚和锲而不舍的精神。
一般而言，政府也甚少进行试验计划。须知社会计划的成功要素，少不得小规模实验，可说与研究和发展项目颇相类似。众所周知，政府在处理研究和发展项目方面向来外行，往往不善从小规模入手；但一旦起步，无论效果如何，都难以中途放弃。以如此处事方式来处理俨如烫手山芋的扶贫问题，可谓注定失败。
总结经验多角分析
美国罗斯福总统的新政计划，正好在衡量社会计划成效方面可资借鉴。新政中所有具成效的社会计划都先于施行前二十年开始小规模的试行阶段。新政中仅有两项完全失败的社会计划，亦即国家工业平权署（National Recovery Administration）和工程进度署（Work Progress Administration），都是未经试行的。
所谓老大难，实由于牵涉其中的界别众多，以致难以制订明确目标，而无法解决问题。社会问题拖延愈久，只会愈难解决。贫穷问题所牵涉的界别各具影响力，各自所持目标和价值水火不容，甚至与既得利益有千丝万缕的牵连，令政府根本无从拆解。
扶贫的意义因人而异，受助者着眼于获得改善生活的机会；社工则致力协助当事者建立良好工作习惯、改进工作技巧、争取家人支持、获取同辈鼓励，以及得到就业辅助机构支持等。对工会分子而言，重点在于调高最高工资、争取集体谈判权利，以及针对资本家雇主等；社会改革派则集中制订收入重新分配政策、管制企业，以及增加公共福利的计划。至于激进革命者则认为，扶贫足以证明资产邪恶、资本家无良、政府腐败，惟有彻底的社会改革才能净化人类种种罪过，从而进一步迈向社会平权的目标。
对政府官僚而言，扶贫重点在于实施并维护官方认可计划；而政客关注符合选民期望，并满足其中放言高论者的要求。相反，知识分子并无任何利益关系，故可藉此议题表达个人信念、癖好，甚至内疚。不同界别各有侧重点，而政治风向不定，难怪扶贫已变成近乎不可能的任务。
不过，非政府机构，亦即日形壮大非牟利「第三界别」中的企业或机构，则可着眼于单一目标，将老大难分拆为较易解决的问题。由于非政府机构之间存在互相竞争，可各自另辟蹊径，并作出新尝试。
「混合经济」全面扶贫
对于现代发达社会对社会服务需求，政府已日渐不胜应付，因而为非政府机构提供机会；能灵活应变而又服务多元的机构及企业尤其能从中受惠。即使社会主义国家，亦将「重新私有化」（re-privatize）。此词由管理学泰斗德鲁克（Peter Drucker）所创。社会服务范畴先由政府界定，然后由政府或「第三方资金来源」提供服务所需财政资源，但实际服务及相关企业，则由非政府机构在本地竞争环境中营运。以英国为例，该国的私营医疗保险公司在市场上互相争夺客源，但可获国民保健署（National Health Service）补偿。
私有化的另一个适切例子是教育制度。在政府主导的制度下，教育下一代的任务本来旨在培育良好公民，时至今日，肩负教育使命的除了公立学校以外，还包括非牟利学校、教会学校、自资学校，因而出现百花齐放的竞争局面。教育「重新私有化」趋势下，服务以公共政策与法律为依据，而私营企业、社会企业，以及其他非政府机构则在竞争环境中履行教育任务。
这将有望成为未来混合经济的模式。「第三界别」的形成，经济及人口因素同样重要。人口老化提高了社会及医疗服务的需求；生育率下降导致投资在下一代身上的人力资本增加；社会日趋繁荣，扶助伤残显得更符合大众利益；工业化扩大了对环境可持续发展的需求；全球化及通讯发达，则加深了社会对贫穷问题的认识以及对扶贫的要求。
混合经济将包含真正的私营界别，既让政府专注于确保工人的职安健及免受欺诈，公民权利免受剥夺，而又合乎有限政府及自由企业原则。而且，其中包括真正的公营界别，令公民权利受到保障，公义得以伸张，而政府既能明确厘定工作范围，而又履行相关任务。此外，这种模式中的「第三界别」或混合界别，将以私营界别的竞争模式，而又以来自政府税收的公帑或强制私人捐献（如公积金、保险计划等）为主要收入来源。「第三界别」中部分机构亦可以私营慈善机构及企业捐款资助。
至于政府在「第三界别」的部分角色，亦与其在私营界别中的角色大同小异，亦即作为公证主持公道，铲除欺诈，并确保界别中所有非政府机构得以在公平而公开的环境中运作。
政府另一方面的角色，则在于提供资助，其政治责任在于制订政策纲领、厘定社会目标、决定所需资源，以及挑选履行任务的受助机构。身为公证，政府的部分职责亦在于监察服务机构的活动，并确保机构的问责性。董建华主政时期实施的部分教育改革措施，即可视为朝此方向所作的尝试。在大学教育资助委员会主导下的高等教育界运作模式，正是有关界别与政府各司其职的好例子。
「第三界别」成败关键
除了上述两种角色，本栏上周曾提及政府在扶贫方面的另一职能，就是确认贫穷主要是因为缺乏收入。负所得税计划为针对贫穷问题所设的第一道攻击线，既可发挥立竿见影的作用，亦可在政治上为政府表明立场。此计划运作成本低而效率又高，除非在厘定贫穷标准方面严重出错，否则失败风险极低。不过，负所得税计划却未能直指贫者、贫穷家庭长年累月和隔代贫穷的根源。这方面须在政府支持下，由「第三界别」机构和私营界别企业连手处理。
不过，有别于由客户资金决定成败的私营界别，「第三界别」的资金却来自第三方赞助者，而非其当事人。因此，「第三界别」服务的成败取决于政府、企业、私营慈善机构的评审委员会。要妥善完成评审工作，「第三界别」机构必须透过完善的管治架构来确保运作公开、竞争公平、兼具透明度及问责性。此外，若能做到评审结果信息随时可供大众查阅，亦有助于树立积极进取的形象。
「第三界别」机构的成败准则，在于能否为当事人提供所需服务。能够在服务上取得成效的机构，固然要有服务热忱，但专业条件亦同样重要。一个开诚布公、公平竞争、具备优良企业管治机制的「第三界别」，必能更有效地实现诸如长远扶贫计划等的社会目标。
扶贫探索．之二
