這是我所寫十篇有關香港深層次矛盾文章的第四篇,這篇和第五篇集中談房屋和住宅物業。郭伯偉和麥理浩政策的深層次矛盾、所留下的傳統,在房屋問題上最為顯著。

年來由於負利率和私營樓宇漲價,不少中產人士難以置業,力促政府復建供中產購買的「居者有其屋」(簡稱「居屋」或HOS)。政府不得不要求房屋協會(簡稱「房協」或HS)透過先租後買的「置安心」資助房屋計劃,為全家月入低於三萬九千元的家庭或個人月入低於二萬三千元的市民合共提供五千個單位;租住了五年後,用戶接着有兩年時間做決定,看看是否買下所住的單位或其他單位,選擇購買的話,此前五年累計租金的半數會計算在售價裏。

與此前政府房屋計劃不同的是,「置安心」為置業者提供財務資助,而不是由政府興建公營房屋。

五大原因熱中置業 

香港1970年代以來的房屋政策主要見於四個政策,成效見  表一

政府在1972年推出「十年建屋計劃」,並為此成立房屋委員會(簡稱「房委會」或HA),希望在十年內新建五十三個供租住的公共屋邨和翻新十九個舊屋邨,為一百八十萬人提供居所。接着為了滿足市民的置業期望,在1978年引入居屋計劃、「私人參建居屋計劃」(簡稱PSPS)和其他貸款計劃。但最終只完成了一半的目標,合共新建了十八萬個公營租住單位和二萬三千個居屋單位,容納了一百萬人。

政府繼而在1987年引入新的「長遠房屋策略」,重點是興建供購買的單位,以滿足長遠的需求;到了1996年,供租住和購買的政府資助單位分別有六十五萬七千個和十九萬九千個。但就如1972年的十年建屋計劃,最後只落成了一半的單位。

1997年下半年回歸後,行政長官董建華推出新的「十年建屋計劃」,每年至少落成八萬五千個單位,其中公營房屋佔五萬個,希望到了2006年,至少七成市民擁有自置的居所,並且將租住公屋的輪候期縮短到三年。同年12月,政府宣布「租者置其屋計劃」(簡稱「租置計劃」或TPS),讓至少二十五萬個公屋家庭以可負擔的價錢買下租住的單位。

這個「七成市民自置居所」的回歸年願景,相信回歸前的港督麥理浩也會贊成。董建華希望主要由公共部門提供這些單位,輔以TPS;在強勢領導下,這次與此前的同類計劃不同,公共部門建屋如火如荼,進度貼近預定的目標。房委會後來的短樁醜聞,會否因為期內趕工所致?

但97宏圖碰上香港有史以來最惡劣的經濟衰退和通縮,被迫叫停;2000年中,政府設立「公營房屋架構檢討委員會」,另謀出路。委員會其後發表的報告成為新的政策方向,認為公共資源應:一、專注於低收入家庭而非中等收入家庭的需要;二、更多在財務上直接資助而不是由政府興建單位。

這也就與1970年代以來主導房屋發展的麥理浩福利社會分道揚鑣,也不再提「七成市民自置居所」的97大略;為免與私樓重疊、確保市場穩定,同時叫停居屋和租置計劃。直接資助低收入家庭的建議其後沒有跟進,但縮短公屋輪候時間的承諾超標完成,現在一般只須輪候一至兩年。

政府的決策方式近年飽受非議,但相對其他領域,房屋政策較容易找到對策,而且無論即時還是長期,對社會都大有裨益。以下試拋磚引玉,下周再分析個中的成本和效益。

港人熱中置業。回看三十年的經驗,市民深信,樓價雖然上落極大,但未來總會上升,年輕不置業,老大徒傷悲。這種心理是多個因素造成的。

首先,區內經濟發展迅速。不論是投資還是作為地位象徵,香港物業有外來的需求,

第二,保育意識提高後,地產發展難度加大,審批不易,施工延宕;供應放慢,樓價自然上升。

第三,雖然並非人人都確信香港經濟繼續繁榮,但其發展潛力仍大,可望地產價格水漲船高。

第四,由於低稅率、有限政府和平衡預算的郭伯偉傳統,任何有損物業價格的政策都可能觸發系統性的後果,以銀行業為甚。

第五,過半(53.4%)本地家庭擁有自置居所,任何可能令樓價暴跌的建議都不會受歡迎。

年輕一代置業艱難 

年來由於樓價急升、低名義利率、負實際利率、低失業率,市民再度急於自置居所。但目前的買樓熱與1980年代中期有一個關鍵的差別,這就是家庭的經濟狀況。當時經濟剛開始由製造業轉向服務業,中等家庭收入急升,而且預期向好,市民深信只要假以時日,個人的經濟狀況總會超越樓價升幅。

但今天,物業市況雖然與當年相同,但中等家庭不敢寄望收入能夠超越樓價升幅。原因是經濟早已完成轉型,中等收入的人士難望大幅加薪,反過來,眼看樓價升勢不止,日漸憂心甚至絕望;對於耐心等候、先租後買的市場高論,他們置若罔聞,甚至當作風涼話。

去年9月,花旗銀行在港訪問了一千零六十三名年滿十八歲的市民。約有八成十八至二十九歲的受訪者說,要父母幫忙才能湊夠置業首期。相比之下,六十歲以上的家庭初次買樓時,只有一成要父母幫忙。這些發現並不稀奇,老一輩首次買樓時,經濟騰飛,但樓價升幅還未快過收入。

由於樓價近年升幅快過收入,香港的年輕一代無力在市內置業。換了其他城市,還可以先在樓價較低的市郊置業,再逐步搬近城市或者細樓換大樓,發展商也會在近郊為年輕的家庭興建新住宅。但香港缺乏腹地,近年土地和新樓的供應給樓價升幅拋離,不少人連偏遠地區的樓價都無法負擔。

一些家境富裕的年輕人獲父母資助,得以在市區置業;由於負實際利率和通脹重燃,已有樓的家庭往往可以為物業進行「二按」,用所得貸款幫子女買樓。以我的觀察,近年新樓的本地買家大多是本來有樓的家庭。換言之,就物業來說,財富朝有樓者集中,無樓者日漸被拋離,這個社群肯定不好受。

每逢樓價飆升令公眾不安,各地政府的慣技是打擊炒賣,這無疑在一定時間內可壓低樓價,但無法消除樓價飆升的源頭——求過於供。為防資產泡沫,有時候難免打擊炒賣,但惟有槓桿率太高時,資產泡沫方構成威脅,而不應壓制一般的求過於供。想壓低槓桿率,可從銀行按揭入手;應付求過於供則只有兩個途徑:增加住宅供應或資助無樓者。

有樓家庭更上層樓

政府最近宣稱,今後數年批出的土地可提供三至四萬個住宅單位,此外透過興建租住的公屋,還會在2011-12年度和2012-13年度分別提供一萬一千二百個和一萬六千七百個單位。算盤是否打得響,這些單位推出時市況如何,目前很難預計;但想從供應入手來應對商業周期,通常是瞎子摸象。政府 2002年的《檢討報告》已認識到這個問題,這次即使僥倖,也難保下次應付得法。

「置安心」計劃直接資助合資格的置業者,符合政府2002年《檢討報告》用財務資助代替建屋的建議;但資助中等收入而不是低收入人士,並非《檢討報告》的原意。

政府真有必要滿足中產的置業期望——也就是1997年提出的七成市民自置居所嗎?若此,又是否需要復建居屋,延續麥理浩的傳統,還是說透過其他途徑?

上次地產興衰見於1997年,重創很多中等收入的家庭,但有些家庭熬過去,其後否極泰來。目前這次興衰有可能使上次的倖存者更上層樓,但無樓者恐怕很難得益。若此,社會將更為分化。

置業向來被視為保障儲蓄、積聚財富的手段,但這次無樓者恐怕用不上,惟有樓者方得享世代之間的向上流動。事到如今,必須實事求是,擴大置業者佔人口的比例,讓無樓者也能分享到經濟成果,但這無法靠增加土地、興建住宅、「置安心」這類辦法來達成。

2010年底全港的住宅單位,私樓約佔一百二十四萬(佔52%)個,公營部門建造的有一百一十四萬(佔48%)個;就本地家庭來說,住在自置私樓的佔37.5%、16.8%租住私樓、31.1%租住資助的公屋、15.9%住在自置的資助公營房屋。

據報有三十二萬零四十七戶、也就是15.9%的本地家庭擁有居屋。過去這三十年,居屋按當時市價折讓大約14至60%出售,其中大多數單位的折扣在30至45%之間。這些單位其後在公開市場(並非只限於合資格人士購買的「居屋二手市場」)轉手時,業主要對房委會補繳當初買入單位時的折讓差價。但差價按業主對房委會繳款時的市價計算,並非當初向房委會買下單位時的折讓額;這也就讓房委會而非業主享有居屋大部分在公開市場上的增值。

資助業主十分有限

以此方式計算差價,也就是說,政府實際上仍手持居屋的部分業權。「業主」其實只獲得單位無期限的使用權,以及其後繳交更多費用以買下單位全部業權的選擇權;這與私樓大有分別,顯得有違常規。私樓業主將物業按給銀行以貸款,數目相當於樓價減去首期,這筆貸款按買入價計算,在整個還款期內不變;但居屋按市場計算差價,令業主被牽住鼻子走。

居屋面世三十年以來,有六萬四千六百六十八個單位、也就是20%補了差價。換言之,還有二十五萬五千三百七十九個單位、亦即80%尚未在公開市場出售;轉手率奇低,完全是計價方式造成的。不論以任何標準衡量,居屋對業主的資助其實十分有限。

居屋條款不讓業主有誘因在公開市場上出售,反過來也就難以回收差價。居屋持有得太久不利市場流通,是時候檢討政策。差價應固定在居屋首次賣給業主時,業主住滿五年後,只要繳付這個差價,就有權在公開市場自由出售,這才是「三贏」政策。

第一,房委會可以更快地回收更多的差價;第二,這樣計算差價對業主較為有利,因為打從第一天買入居屋,就知道欠政府多少錢,這相當於由政府提供免息貸款,在指定的年期屆滿前必須清還,比較接近私營按揭的做法;第三,目前的二十五萬五千三百七十九個居屋單位,即使只有2%即時在公開市場放售,有意置業的市民也就毋須再等三年,待「置安心」單位落成才能入伙。

業權難定何以重建

操作上,由於居屋當初的售價和折讓價都是一清二楚,這項安排很快就可以啟動。但土地資源彌足珍貴,政府會否被指免費奉送給業主?我不以為然。這些土地既已興建了居屋,也就無法作其他用途,打從業主買下居屋那天,就應視為已售出的地皮。此外,第一批居屋已存在三十年,再過十至二十年就要重建;如果隨便一棟居屋的單位大都未補差價,業權難以界定,又怎能就重建達成協議?

我相信,「置安心」單位應按買家承租日來定價。樓價如果不從一開始就固定下來,入住頭五年內,萬一升破租戶的購買力,期滿時租戶將勢成騎虎。若到時多數租戶無法買下單位,計劃也就落空;即使能重訂契約,對有關各方都不好。

此外,應恢復公屋租置計劃。1998年,政府本來打算十年內出售二十五萬個單位;2002年叫停之前,列入租置計劃的公屋單位有十八萬三千四百零八個,其中十一萬七千一百三十七個成功售予租戶,但至今只有六百四十一個租置單位補了差價,不到TPS總數的0.5%。

一如上述的居屋,租置公屋的差價應按單位初次對業主出售時計算,從而增加公開市場上租置單位的供應,滿足想「上車」的市民。由於業主確知要補多少差價,計價的辦法又較為有利,餘下的六萬六千二百七十一個單位,部分可望較快賣出。這一來,也就有更多租住單位可列入計劃,賣完原定目標的二十五萬個單位。

上述建議毋須更改現行安排即可推行,唯一的改動是,將差價按房委會起初對用戶提供單位時的原價計算。至於「置安心」單位也應該將用戶租住五年後選擇購買時的定價,按合資格用戶起租時的市價計算。這在操作上工夫最少、容易調整,可隨時上馬,且不影響房委會和房協的建屋工程。

更重要的是,這做法好處極大,為僵硬的麥理浩傳統鬆綁之餘,借助市場,在最短的時間內讓市民得以置業,不妨礙政府其他的工作。一切順利的話,甚至能很快地收回居屋等公營房屋的差價。

「深層次結構性矛盾」系列.十之四

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2 Responses to 如何擺脫房屋窘境?

  1. Dennis WK Leung says:

    Hi Prof Wong,

    Thanks for yr continual research on Hong Kong property market, and has been an importance guidiance to Hong Kong citizens.

    I know that Singapore government has quite comprehensive approach and arrangements to faciliate citizens to buy houses for their own use, and discourage/prevent speculative or profit motives. Do you think any reference vlaue from Singaporean model for Hong Kong ?

    Dennis

  2. alex says:

    Hi Dennis,
    I think Singapore government made a stable and responssible housing scheme to their citizen,the best solution for real home habitors rather than for speculators.
    Alex

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